ปัญหาสุขภาวะของคนกรุงเทพฯ คือหนึ่งในปัญหาใหญ่ที่สั่งสมมานานหลายปี จากปัจจัยต่างๆ ทั้งเรื่องเศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อมการอยู่อาศัยที่ไม่เอื้ออำนวย ซึ่งจากการทำงานของหน่วยงานต่างๆ ที่ผ่านมา พบปัญหาคือการทำงานแบบแยกฝ่าย ไม่ได้มีการบูรณาการร่วมกัน ทำให้การแก้ไขปัญหาอาจไม่ยั่งยืน
ด้วยเหตุนี้ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) จึงได้สานพลังกับ กรุงเทพมหานคร (กทม.) ในฐานะเจ้าของพื้นที่ และภาคีเครือข่ายต่างๆ ร่วมกันพัฒนาแผนบูรณาการสร้างเสริมสุขภาวะคนเมือง ระยะ 5 ปี (พ.ศ. 2566-2570) โดยก่อนหน้านี้มีการนำร่องไปแล้ว 1 ปี ได้พบกับปัญหาและข้อเรียนรู้ต่างๆ ที่นำไปสู่การบูรณาการงานสร้างเสริมสุขภาพอย่างเป็นระบบ
ชวนไปพูดคุยถึงเบื้องหลังการร่วมมือในการสร้างเสริมสุขภาวะคนกรุงเทพฯ กับ ดร.ประกาศิต กายะสิทธิ์ รองผู้จัดการกองทุน สสส. เพื่อยืนยันว่า “สุขภาวะที่ดีเกิดขึ้นได้ ต้องบูรณาการการทำงานร่วมกัน”
มองว่าคนทั่วไป มีการรับรู้เกี่ยวกับเรื่องการดูแลสุขภาวะของตัวเองอย่างไร
หลักการของการดูแลสุขภาพ ต้องทำให้เกิด mindset ว่าเป็นเรื่องของตัวเอง ไม่ใช่ว่าเป็นเรื่องที่ภาครัฐหรือว่าองค์กรใดองค์กรหนึ่งจะต้องมาช่วยเพื่อให้คุณดูแลสุขภาพ จุดเริ่มต้นต้องมาจากตัวเองก่อน ทีนี้สภาพการดูแลสุขภาวะของตัวเอง ถ้าจะเทียบระหว่างคนต่างจังหวัดกับคนที่อยู่ในเขตชุมชนเมือง คนต่างจังหวัดอาจจะมีโอกาสหรือการดูแลสุขภาพที่ดีกว่า ทั้งเรื่องอากาศ อาหาร และการทำงานที่เป็นภาคเกษตร มีการขยับร่างกายมากกว่า แต่ชุมชนเมือง จะถูกบีบคั้นด้วยหลายๆ อย่าง เช่น เรื่องรถติด ถ้าอยากจะไปทำงานเช้าๆ เราก็ต้องตื่นเช้า พอตื่นเช้าก็นอนไม่พอ อาหารเช้าก็อาจจะไม่ได้กิน เพราะฉะนั้นเรื่องปัญหาอุปสรรคของการสร้างเสริมสุขภาพ คนเมืองจะมีช่องว่างหรือมีโอกาสที่จะจัดการได้น้อยกว่าคนในชนบท เพราะฉะนั้นนี่คือจุดที่ภาครัฐ อย่างเช่น สสส. กทม. หรือหน่วยงานอื่น จะต้องยื่นมือเข้ามาช่วย เพื่อสร้างสภาพแวดล้อม และสร้างโอกาสในการเข้าถึงการสร้างเสริมสุขภาพได้
ในระยะเวลา 1 ปีที่ผ่านมา การทำงานร่วมกับ กทม. และภาคี ได้เรียนรู้อะไรบ้าง
หน่วยงานภาครัฐหลายๆ หน่วยงานมีปัญหาเรื่องบูรณาการ แม้แต่ สสส. เองก็ตาม การทำงานของเราก็ยังเฉพาะด้านมาก แม้ว่าการออกแบบโครงสร้างการทำงานจะถูกออกแบบมาเพื่อให้ทำงานบูรณาการแล้วก็ตาม เพราะฉะนั้นการเริ่มต้นการทำงานกับ กทม. ในเรื่องของดูแลสุขภาพของชุมชนเมือง เริ่มต้นจากการทำงานบูรณาการอย่างเป็นระบบ ทั้งภายในองค์กร และองค์กรภายนอก เราจะเรียกว่าการทำ co-production ซึ่งไม่ได้หมายความว่า เอาสิ่งที่คุณมีมาใส่ตะกร้ารวมกันแล้วก็ไปส่งมอบให้ประชาชน ให้นึกสภาพว่าเหมือนกับโรงงาน สสส. เป็นโรงงานหนึ่ง กทม. เป็นโรงงานหนึ่ง ประชาชนชุมชนเขาก็เป็นโรงงาน แต่เป็นโรงงานขนาดเล็ก คำว่าโรงงานหมายความว่าเขาสามารถที่จะผลิตในเชิงสังคม คือระบบบริการบางอย่างเพื่อดูแลสุขภาพหรือเพื่อใช้ในสถานะทางสังคมต่างๆ โรงงาน สสส. ผลิตการดูแลสุขภาพ เป็นสินค้าเบอร์หนึ่ง กทม. มีหน้าที่ดูแลประชาชน เป็นสินค้าเบอร์สอง ซึ่งถ้าเราไม่ทำงานแบบที่เรียกว่าบูรณาการเชิง co-production สสส. ก็เอาสินค้าเบอร์หนึ่งใส่ตะกร้า กทม. ก็เอาสินค้าเบอร์สองใส่ตะกร้า แล้วก็เอาให้ประชาชนอีกโรงงานหนึ่งใช้งานต่อไป ถามว่าได้ไหม ถ้าเป็น quick-win กรณีที่ต้องการแบบเร่งด่วนก็พอทำได้ แต่ถ้าหากเรามองการทำงานเชิงระบบด้วยการเปลี่ยนแปลงแบบยั่งยืน หรือ co-production ต้องร่วมกันผลิตสินค้าที่ตอบโจทย์ประชาชนจริงๆ ด้วยการใช้ทรัพยากรหรือความชำนาญของแต่ละองค์กรมาสร้างให้เกิดระบบบริการหรือสินค้าที่เหมาะสมกับชุมชนนั้นจริงๆ
จากแนวคิดการทำงานแบบ co-production มีวิธีการประสานการทำงานอย่างไรให้ยั่งยืน
ถ้าหากว่าเราต้องการการทำงานแบบยั่งยืน ต้องมีการทำงานบูรณาการเชิงระบบอย่างชัดเจน เพราะเวลาที่พูดถึงการทำงานแบบบูรณาการหรือการทำงานร่วมกัน เรามักจะนึกถึงแต่เชิงนโยบาย แต่การบูรณาการเชิงนโยบายอย่างเดียวมันไม่พอ เพราะนโยบายเป็นแค่จุดเริ่มต้น ต้องออกแบบการทำงานร่วมกันด้วย มีคำพูดที่บอกว่า ถ้าหากเราทำงานแบบเดิมๆ แล้วหวังว่าจะได้สิ่งใหม่ๆ มันเป็นไปไม่ได้ ถ้าคุณทำแบบเดิม คุณก็ต้องได้ของแบบเดิม สิ่งที่จะตามมาก็คือความร่วมมือไม่เกิด เพราะฉะนั้นกระบวนการประกอบไปด้วยการบูรณาการเชิงนโยบาย การบูรณาการเชิงระบบ และการเปลี่ยนแปลงในเชิงของคนทำงาน
อยากให้อธิบายถึงกลไกการทำงานระหว่าง สสส. กับ กทม. และภาคี
การประสานกันในเชิงนโยบาย ออกแบบงานออกมาเป็น 7 กลุ่มด้วยกันคือ
- การพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็กแบบไร้รอยต่อ (แพลตฟอร์มเติมเต็ม) ทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐและเอกชน พัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก เยาวชน และครอบครัว กลุ่มเปราะบาง นำร่องในเขตลาดกระบัง และอยู่ระหว่างการหารือเพื่อการขยายผล
- การพัฒนากลไกหน่วยจัดการเพื่อหนุนเสริมการทำงานชุมชนอย่างมีส่วนร่วมทุกระดับ สนับสนุนโครงการกว่า 200 ชุมชน
- การเข้าถึงทรัพยากรเพื่อยกระดับบริการปฐมภูมิ สนับสนุนกระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม นำร่อง 22 เขต ให้ประชาชนเข้าถึงกองทุนหลักประกันสุขภาพท้องถิ่นเพื่อจัดการสุขภาพตนเอง
- การพัฒนาคุณภาพชีวิตประชากรกลุ่มเปราะบาง พัฒนาศักยภาพคนพิการเพื่อเพิ่มโอกาสได้รับการจ้างงานหน่วยงานในกรุงเทพฯ และพัฒนาคุณภาพชีวิตคนไร้บ้านให้เข้าถึงโอกาสในการมีที่อยู่อาศัยและได้รับความช่วยเหลืออย่างเป็นระบบ
- การพัฒนาพื้นที่สุขภาวะสร้างสรรค์เพื่อทุกวัย พัฒนาพื้นที่สุขภาวะสร้างสรรค์นำร่องทั้งด้านการปรับพื้นที่ทางกายภาพและเชื่อมโยงกิจกรรมสุขภาวะเพื่อคนทุกวัย
- องค์กรสุขภาวะและการบริหารจัดการที่ดี จัดตั้งคณะกรรมการการพัฒนาสุขภาวะของบุคลากรในสังกัด กทม. และนำร่องสำรวจสถานการณ์สุขภาวะ
- การสร้างเครือข่ายร่วมพัฒนาสุขภาวะชุมชนในพื้นที่ กทม. ใช้ชุมชนเป็นฐานในการพัฒนาชุมชน หนุนเสริมการใช้ข้อมูลชุมชนเพื่อการพัฒนา ควบคู่กับการพัฒนาศักยภาพแกนนำและออกแบบระบบการทำงานอย่างมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน
นอกจากนี้ยังร่วมกันทำงานเชิงระบบโดยใช้ทุนเดิมออกแบบการทำงาน เพื่อสนับสนุนการบูรณาการ ให้เกิดกลไกการทำงานร่วมกัน สร้างนวัตกรรมและการบริการแบบใหม่ๆ ที่ตอบโจทย์ได้จริง เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบ กลไกการทำงาน และคนทำงานสร้างเสริมสุขภาพในทุกระดับ ทั้งหมดนี้คือ ระบบการทำงานแบบใหม่ ที่ใช้คอนเซปต์ของ co-production ให้ยั่งยืน
เมื่อเจาะที่กลุ่มเป้าหมายกลุ่มเด็กเปราะบางในเขตเมือง ที่กำลังเป็นปัญหาเร่งด่วน จากกลไกการทำงานมีการช่วยเหลืออย่างไร
ตัวอย่างระบบงานที่กล่าวไป เรียกว่าแพลตฟอร์ม ‘เติมเต็ม’ คือเจาะที่กลุ่มเด็กเปราะบาง โดยใช้เรื่องคนเป็นตัวตั้ง คือปกติ ผลกระทบไม่ว่าจะเป็นด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม ด้านการศึกษา ผลกระทบทุกอย่างจะตกอยู่กับคน ซึ่งเวลาแก้ไขปัญหา ถ้าหากไม่มองแบบองค์รวม แล้วแก้ไขปัญหาเป็นแฉกๆ หรือเป็นอย่างๆ ไป เรื่องการศึกษาก็กระทรวงศึกษาธิการ เรื่องของสุขภาพก็กระทรวงสาธารณสุขทำ
ขอยกตัวอย่างที่ใกล้เคียง ระบบบริการสุขภาพสำหรับชาวเขาและกลุ่มชาติพันธุ์ มีหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ได้ประโยชน์เทียบเคียงกับบัตรทอง คือเข้าถึงสิทธิการรักษาได้หมด แต่ในความเป็นจริงที่เจอคือ เขามาถึงแล้วเขาพูดภาษาไทยไม่ได้ อธิบายไม่ได้ว่าตัวเองเป็นโรคอะไร สสส. ก็ไปทำสิ่งที่เรียกว่า ล่ามชุมชน และฝึก อสม. ให้รู้ภาษาชาติพันธุ์ อย่างนี้เป็นต้น เช่นเดียวกันกับการทำงานของแพลตฟอร์มเติมเต็ม เวลาที่เด็กมีปัญหา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของสุขภาพ สังคม หรือการศึกษา เช่น เด็กบางคนอาจจะมีปัญหาการเรียนรู้ช้า แล้วไม่ได้รับการดูแลที่เหมาะสม วิธีแก้ไขปัญหาจากภาครัฐก็แยกกันเป็นแฉกๆ คล้ายกัน แม้จะมีสวัสดิการให้ แต่อาจจะเข้าไม่ถึงหรือใช้ประโยชน์ไม่ได้ หน่วยงานที่ต้องมีพันธกิจในการดูแล มีทั้ง กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข แพลตฟอร์มเติมเต็มจึงมาช่วยเชื่อมรอยต่อต่างๆ เหล่านี้ โดยใช้ฐานคิดในการแชร์ข้อมูล นำข้อมูลปัญหาของเด็กขึ้นออนไลน์ เพื่อให้ทุกหน่วยงานมองเห็นเหมือนกัน เพราะฉะนั้นการแก้ไขปัญหาของเด็กก็สามารถทำในลักษณะการบูรณาการโดยใช้เด็กเป็นศูนย์กลางได้
มีวิธีในการรวบรวมข้อมูลและเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายอย่างไร ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด
วิธีการทำงานของแพลตฟอร์มเติมเต็มน่าสนใจมาก เรียกว่าเป็นการออกแบบ journey หรือออกแบบการเดินทางว่าเด็กหนึ่งคนจากเส้นตั้งต้นของปัญหา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสังคม เศรษฐกิจ หรือสุขภาพ โดยใช้เครือข่ายภาคสังคมและภาคประชาชนในการช่วยเฝ้าระวัง ดูก่อนว่ากลุ่มเด็กที่มีความเสี่ยงอยู่ตรงไหน แล้วจึงนำข้อมูลของเด็กจากการพูดคุยกับเด็กและพ่อแม่ เพื่อเข้าสู่ตัวแพลตฟอร์ม จนกระทั่งเด็กได้รับการดูแล และหลุดพ้นจากภาวะวิกฤตได้ในที่สุด
นอกจากแพลตฟอร์มเติมเต็ม มีอีกระบบหนึ่งที่ต้องกล่าวถึง คือ node พี่เลี้ยง หรือกลุ่มที่ทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงชุมชน ช่วยในการแก้ไขปัญหาของชุมชนที่ยังไม่พร้อมจัดการดูแลตัวเอง node พี่เลี้ยงจะช่วยเป็นกระบวนกร หรือช่วยเป็นโค้ชให้ชุมชนเกิดความเข้มแข็ง พอชุมชนเกิดความเข้มแข็ง ก็จะสามารถสร้างขีดความสามารถและเข้าถึงทรัพยากรของกระทรวงต่างๆ ได้เอง โดยที่ สสส. ไม่ต้องสนับสนุนงบประมาณลงไปมากนัก ตอนนี้เราเริ่มไปแล้วทั้งหมด 10 เขต รวมชุมชนที่ไปสร้างความเข้มแข็งเกือบ 300 ชุมชนแล้ว
อะไรคือความท้าทายในการสนับสนุนหรือการให้ความรู้เรื่องสุขภาวะกับคนเมือง
ตอนนี้เราพยายามจะทลายกำแพงของการเป็นเจ้าของโรงงานอยู่ อย่าง กทม. ข้อดีคือมีทรัพยากรเยอะ ทั้งพื้นที่ ศูนย์ และมีระบบบริการ ส่วนข้อดีของ สสส. คือเรามีชุดความรู้ ภาคีเครือข่าย และกระบวนการในการสร้างความร่วมมือ เพราะฉะนั้นการทำงานร่วมกัน ถ้านำเอาชุดความรู้ไปบวกกับทรัพยากรที่ กทม. มี แล้วให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการออกแบบระบบบริการที่เหมาะสมกับเขา พยายามสร้างเป็น sandbox ให้เกิดขึ้นในแต่ละเขต เพราะว่าบางครั้งอาจจะมีปัญหาเรื่องของกฎหมายหรือระเบียบ ก้าวต่อไปสิ่งที่ทาง สสส. กับภาคีในพื้นที่ต้องทำคือการพิสูจน์ว่าสินค้าที่ร่วมกันสร้าง สามารถตอบโจทย์และใช้ประโยชน์ได้จริง ก็จะเกิดความยั่งยืน
ตามระยะเวลาของความร่วมมืออีก 5 ปีข้างหน้า อาจเกิดโรคระบาดใหม่ หรือวิกฤตใหม่ที่ไม่คาดคิด มีวิธีการเตรียมรับมืออย่างไร
การทำงานต้องมีอยู่ 3 ส่วนงานทำไปพร้อมๆ กัน คือนโยบาย การเปลี่ยนแปลงเชิงระบบ และการเตรียมความพร้อมของคน ถ้าหากว่ามีเหตุอุบัติใหม่ มีความเสี่ยงใหม่ๆ เกิดขึ้น การพัฒนาคนให้มีความพร้อมไว้อย่างดี ชุมชนเข้มแข็ง ถ้าเป็นเรื่องเล็ก การลงมือแก้ไขปัญหาวิกฤตก็จะเกิดขึ้นได้เร็ว หรือถ้าเป็นเรื่องใหญ่ เขาก็สามารถปรับแก้การทำงาน เพื่อชะลอความรุนแรงให้ลดลงได้ แล้วภาคนโยบายก็จะมีเวลาในการปรับระบบการทำงานใหม่ เพื่อตอบสนองกับเหตุการณ์ และวิกฤตใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้น เพราะฉะนั้น สสส. จึงให้ความสำคัญกับการสร้างคนค่อนข้างมาก
เชื่อว่าถ้ามีเหตุทำให้ความร่วมมือนี้ไปต่อไม่ได้ สิ่งที่น่าจะอยู่เป็นสมบัติต่อเนื่องในอนาคตคือคน อย่างน้อยที่สุดถ้าเขารู้แล้ว คนกลุ่มนี้แหละที่จะมีความพร้อมแล้วกลับมาสร้างระบบใหม่ กลับมามีส่วนร่วมในการสร้างนโยบายใหม่ได้ เพราะฉะนั้นคิดว่า 5 ปีจากนี้ สิ่งที่อยากได้มากที่สุดคือคนทำงานรุ่นใหม่ ที่มีเจตนารมณ์ในการทำงานกับพื้นที่อย่างจริงจังและต่อเนื่อง
อยากฝากอะไรถึงประชาชนที่ต้องดูแลสุขภาวะของตัวเองให้ดี
ปัจจัยใหญ่ๆ ที่ส่งผลต่อสุขภาพมีแค่ 2 อย่าง อย่างแรกสำคัญมากก็คือ พฤติกรรมหรือวิถีชีวิตรายบุคคล คุณต้องมีพฤติกรรมที่ลดความเสี่ยง กินหวาน มัน เค็ม อย่าให้มากเกินไป งดเหล้า งดบุหรี่ เป็นสิ่งที่ทุกคนพึงปฏิบัติได้เอง อย่าเอาตัวเองเข้าไปสู่ความเสี่ยงต่างๆ
อย่างที่สอง คือเรื่องของสภาพแวดล้อม เพราะพฤติกรรมอาจจะปรับได้ แต่ถ้าสภาพแวดล้อมไม่เอื้อ บางครั้งการปรับพฤติกรรมก็ไม่ยั่งยืน เพราะฉะนั้นถ้าเอาสุขภาพเป็นตัวตั้ง อย่างแรกที่ทำได้คือพฤติกรรม อย่างที่สองคือช่วยกันสร้างสภาพแวดล้อมที่เหมาะสมกับการดูแลสุขภาพ และมีประเด็นที่น่าสนใจที่ภาคีเสนอ คือเรื่องของฐานคิดเชิงพลเมือง ที่ต้องรู้เรื่องของสิทธิ หน้าที่ และความรับผิดชอบ เพราะหลายๆ ครั้ง เราไม่เคยคำนึงเลยว่าสิทธิที่เราเรียกร้องไปละเมิดสิทธิของคนอื่นหรือเปล่า เช่น การจัดปาร์ตี้เสียงดัง จนเพื่อนบ้านเดือดร้อน คือสิทธิของเรากำลังไปละเมิดสิทธิของคนอื่น แล้วพอมีสิทธิแล้วคุณมีหน้าที่ไหม อย่างการเป็นพลเมืองไทย คุณจ่ายภาษีหรือเปล่า นี่คือหน้าที่ และท้ายที่สุดคือความรับผิดชอบที่ต้องมาด้วยกัน
