ไทยพีบีเอสถือกำเนิดมาพร้อมกับไอเดียว่า สื่อจะสามารถสร้างเนื้อหาที่มีคุณภาพและเป็นธรรมได้ ต้องเป็นอิสระจากแหล่งทุนและอำนาจทางการเมือง
นั่นทำให้ไทยพีบีเอสสามารถเล่าเรื่องของคนจน คนชายขอบ กลุ่มชาติพันธุ์ ไปจนถึงนำเสนอข่าวของกลุ่มทุนใหญ่ได้ โดยไม่ต้องพะวงเรื่องกำไรและการอยู่รอดขององค์กร
ในวันนี้ ฝ่ายการเมืองกำลังเสนอกฎหมายเพื่อเปลี่ยนแหล่งรายได้เดิมของไทยพีบีเอส จากแต่เดิมที่ถูกประกันรายได้จากภาษีบาปตามระบบ Earmarked Tax เปลี่ยนเป็นรับงบตามระบบงบประมาณ นำไปสู่คำถามคาใจว่า แล้วความเป็นอิสระของสื่อสาธารณะจะยังดำรงอยู่หรือไม่
The MATTER พูดคุยเรื่องความคุ้มค่าและราคาที่สังคมต้องจ่ายเพื่อความเป็นอิสระของสื่อสาธารณะ กับ ผศ.เกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ ผศ.สกุลศรี ศรีสารคาม คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
รู้จักเครื่องมือทางภาษี ‘Earmarked Tax’ ที่มาของรายได้ไทยพีบีเอส
Earmarked Tax เป็นกลไกทางภาษีที่เราตกลงกันไว้ล่วงหน้าแล้วว่า รายได้จากภาษีส่วนหนึ่งจะถูกนำมาจัดสรรให้หน่วยงานหรือกองทุนตามสัดส่วนที่กำหนด โดยเงินภาษีจะเข้าสู่กองกลางก่อน แล้วจึงถูกจัดสรรตามเกณฑ์ ไม่ได้หมายความว่าผู้เสียภาษี (ในกรณีนี้ผู้ผลิตยาสูบ แอลกอฮอล์) จะจ่ายเงินให้ไทยพีบีเอสโดยตรง
ตรรกะง่ายๆ คือ หากคุณได้ประโยชน์จากการผลิตสุราหรือยาสูบ คุณก็ต้องจ่ายภาษี เพื่อให้รัฐนำไปจัดสรรสวัสดิการด้านสุขภาวะและความเป็นอยู่ที่ดี ในกรณีนี้ ไทยพีบีเอส สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ก็เป็นหนึ่งในหน่วยงานเพื่อส่งเสริมสุขภาวะและความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ผ่านการสื่อสารความรู้และสร้างเครือข่าย
เกียรติอนันต์ อธิบายว่า ไอเดียของระบบนี้คือทำให้หน่วยงานอย่างไทยพีบีเอส รู้ล่วงหน้าว่าจะได้รับงบประมาณประมาณเท่าใด จึงสามารถวางแผนงานระยะยาวได้ ขณะเดียวกันยังช่วยลดโอกาสที่ฝ่ายการเมืองจะใช้การจัดสรรงบประมาณเป็นเครื่องมือกดดันหน่วยงาน และนักข่าวก็ไม่ต้องมากังวลว่าการนำเสนอเนื้อหาที่ไม่สอดคล้องกับแนวทางของรัฐบาลจะส่งผลต่อการได้รับงบประมาณหรือไม่
แต่ก็เข้าใจได้ว่า เม็ดเงินหลักพันล้านที่รัฐลงทุนไปผ่านภาษีบาปก็มาพร้อมความคาดหวังว่า หน่วยงานจะต้องแสดงให้เห็นว่างบประมาณที่ได้รับนำไปสร้างผลลัพธ์อะไรให้กับสังคมอย่างเป็นรูปธรรม แต่แง่หนึ่ง งานเสริมสร้างพลังพลเมืองก็เป็นเรื่องที่อาศัยเวลาอยู่เหมือนกัน
ให้ไทยพีบีเอสรับงบประมาณแบบทั่วไป จะกระทบความเป็นอิสระของสื่อสาธารณะอย่างไร
หากเปลี่ยนจากรายได้แบบ Earmarked มาเป็นการขอรับงบประมาณจากระบบงบประมาณปกติ เงินก้อนดังกล่าวจะอยู่ภายใต้กระบวนการจัดสรรงบประมาณของรัฐมากขึ้น ซึ่งเกียรติอนันต์มองว่า อาจเปิดช่องให้รัฐบาลนำเงินไปใช้กับภารกิจอื่น หรือจัดสรรให้หน่วยงานอื่นได้
ทีนี้ก็ต้องมาคำนึงอีกว่า แล้วใครเป็นผู้กำหนดว่าควรจะได้รับเงินเท่าไร และใช้หลักเกณฑ์ใดในการตัดสินใจ
เมื่อเราย้อนดูเจตนาของกฎหมายไทยพีบีเอสเอง เราจะพบว่า เจตนาของการสร้างไทยพีบีเอสขึ้น ก็เพื่อให้ประชาชนมีสื่อที่ปราศจากการครอบงำโดยรัฐและแหล่งทุน ทำให้เรามีพื้นที่ให้กับคนตัวเล็กในสังคมที่ไม่มีปากเสียงได้ ไม่ต้องกดดันเพื่อนำเสนอข่าวเอาใจนายทุน เพื่อให้มีเงินหล่อเลี้ยงองค์กร ด้วยเหตุนี้ การย้ายแหล่งเงินอาจทำให้เกิดการแทรกแซงทางอ้อมผ่านการจัดสรรทรัพยากรได้ เพราะเมื่อเงินอยู่ในระบบงบประมาณของรัฐ หน่วยงานก็อาจต้องตอบโจทย์ผู้จัดสรรงบประมาณมากขึ้น
แต่นั่นก็เป็นมุมทางเศรษฐศาสตร์ การจะสรุปว่าการเปลี่ยนแหล่งเงินขัดต่อกฎหมายหรือทำให้ไทยพีบีเอสขาดความเป็นอิสระหรือไม่ เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ต้องพิสูจน์ในทางกฎหมายด้วย
ความเสี่ยงอีกด้านคือ หากงบประมาณมาพร้อมเงื่อนไข และผู้กำหนดเงื่อนไขไม่เข้าใจบทบาทของสื่อสาธารณะ ไทยพีบีเอสอาจถูกผลักให้ทำงานตามเป้าหมายของผู้ให้เงิน หรือหันไปใช้ตัวชี้วัดแบบสื่อเชิงพาณิชย์ เช่น จำนวนผู้ชม ยอดไลก์ และยอดแชร์ ซึ่งยอดเอนเกจเมนต์เหล่านี้ไม่ได้ชี้ชัดว่าสื่อ
“งานเรามันไกลกว่างานเชิงพาณิชย์ที่จะต้องหารายได้ เหตุผลที่ใช้ Earmarked เพราะเหตุผลแบบนี้เลย ทำให้เราไม่ต้องกังวลเรื่องหาเงิน เราแค่ทำเงินให้คุ้มค่า แล้วก็ทำเงินให้เกิดความเปลี่ยนแปลงที่แท้จริงกับสังคม แค่นี้แหละ” เกียรติอนันต์เสริม
ถ้าไทยพีบีเอสต้องเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติ จะมีวิธีไหนป้องกันการครอบงำโดยรัฐ
การเข้าสู่ระบบงบประมาณของรัฐไม่ได้หมายความว่าจะต้องสูญเสียความเป็นอิสระทันที หากออกแบบกลไกป้องกันควบคู่กันไป เกียรติอนันต์ยกตัวอย่างแนวทางจากต่างประเทศว่า หากรัฐเป็นผู้จัดสรรงบประมาณ ควรมี Safeguard (หลักประกัน) หลายชั้น ได้แก่
- กำหนดสูตรงบประมาณขั้นต่ำไว้ในกฎหมาย เพื่อไม่ให้การจัดสรรขึ้นอยู่กับดุลพินิจของรัฐบาลแต่ละชุดเพียงอย่างเดียว
- กำหนดวงเงินหรือสัดส่วนงบประมาณล่วงหน้าหลายปี เพื่อให้หน่วยงานมีความมั่นคงและไม่ต้องต่อรองงบประมาณใหม่ทุกปี
- มีกลไกคุ้มครองในช่วงที่กระบวนการงบประมาณล่าช้าหรือเกิดวิกฤต โดยให้เงินที่จำเป็นสามารถไหลมาได้โดยไม่ต้องรอการจัดสรรใหม่
- แยกเรื่องงบประมาณออกจากการแต่งตั้งผู้บริหาร เพื่อไม่ให้การจัดสรรเงินถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือต่อรองกับฝ่ายบริหารของสื่อ
- เปิดให้ผู้มีส่วนได้เสียในวงการสื่อเข้ามามีส่วนร่วม ในการกำหนดหลักเกณฑ์และประเมินความต้องการด้านงบประมาณ
แนวทางเหล่านี้ทำให้รัฐยังสามารถจัดสรรเงินให้สื่อสาธารณะได้ แต่ลดโอกาสที่รัฐบาลจะใช้เงินเป็นเครื่องมือควบคุมการทำงานของสื่อ โดยเกียรติอนันต์ชี้ว่า หากจะเปลี่ยนไปใช้ระบบงบประมาณปกติ กลไกคุ้มครองเหล่านี้ควรถูกออกแบบควบคู่กันไป
อย่างไรก็ตาม เขาตั้งคำถามด้วยว่า หากระบบ Earmarked แบบเดิมสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ด้านความเป็นอิสระได้อยู่แล้ว การเปลี่ยนไปใช้ระบบที่ซับซ้อนขึ้นก็ควรอธิบายให้ได้ว่ามันจะให้ประโยชน์เพิ่มเติมอย่างไร
‘คุ้มค่า’ แต่ละคนไม่เหมือนกัน แค่ไหนถึงจะเรียกได้ว่าไทยพีบีเอสทำงานอย่าง ‘คุ้มค่า’ แล้ว?
สำหรับสื่อเชิงพาณิชย์ จำนวนผู้ชม ยอด Reach ยอดไลก์ หรือยอดแชร์ อาจเป็นตัวชี้วัดสำคัญ เพราะเชื่อมโยงกับรายได้และกลไกตลาด สปอนเซอร์ตัดสินใจลงโฆษณาหรือไม่จากความสามารถในการช่วงชิงความสนใจจากผู้ชม โดยเนื้อหาอาจจะตอบหรือไม่ต้องตอบคุณค่าทางสังคมก็ได้ และนี่เป็นเหตุผลว่าทำไมสื่อสาธารณะถึงควรเป็นอิสระจากกลุ่มทุนด้วยเช่นกัน
แต่เกียรติอนันต์มองว่า เป้าหมายของสื่อสาธารณะไม่ใช่การสร้างผู้ชมให้มากที่สุด แต่คือการสร้างผลกระทบเชิงบวกต่อสังคม ตัวอย่างเช่น รายการหรือสารคดีชิ้นหนึ่งอาจมีคนดูเพียงไม่กี่คน แต่หากหนึ่งในนั้นเป็นถึงปลัดกระทรวง เป็นผู้กำหนดนโยบาย เป็นผู้ทำงานกับกลุ่มเปราะบาง ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นอาจมีคุณค่ามากกว่าการมีคนดูเป็นล้านคนแต่ไม่อาจสร้างแรงกระเพื่อมใดๆ ได้
สิ่งที่ไทยพีบีเอสต้องให้ความสำคัญอาจมีมากกว่ายอดคนดู แต่คือการแสดงให้เห็นว่า งบประมาณที่ได้รับสร้างคุณค่าและความเปลี่ยนแปลงให้สังคมได้อย่างไร ขณะเดียวกัน ความเป็นกลาง ความโปร่งใส และการตรวจสอบได้ก็เป็นส่วนสำคัญที่จะทำให้สังคมเชื่อมั่นว่างบประมาณดังกล่าวถูกใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ
ท้ายที่สุด ไม่ว่ากฎหมายเกี่ยวกับแหล่งรายได้ของไทยพีบีเอสจะเปลี่ยนแปลงหรือไม่ สื่อสาธารณะก็ไม่ควรรอให้กฎหมายเป็นตัวผลักดัน ไทยพีบีเอสมีหน้าที่พิสูจน์บทบาทของตัวเองต่อสังคมอย่างต่อเนื่อง ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของสังคม
การเปลี่ยนแหล่งรายได้ไปอยู่ภายใต้งบประมาณแผ่นดิน จะทำให้เกิดการเซ็นเซอร์ตัวเองจริงหรือ
ด้าน ผศ.สกุลศรี ศรีสารคาม อาจารย์ประจำคณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มองว่ามีความเป็นไปได้ และในยุคสมัยนี้ ไม่จำเป็นต้องมีใครมาชี้นิ้วสั่งถึงจะหมายถึงการเซ็นเซอร์ เมื่อองค์กรต้องเสนอของบประมาณทุกปี และรู้ว่ารัฐอาจตัดงบ ก็อาจเลือกไม่ทำบางเรื่องไปเอง หรือปรับเนื้อหาให้สอดคล้องกับเป้าหมายของรัฐบาล เพื่อให้ของบได้ง่ายขึ้น
“สิ่งที่เรากังวลคือพื้นที่เพื่อประชาชนจริงๆ จะหายไปไหม เพราะมันไม่สามารถยืนหยัดได้ด้วยประชาชน” สกุลศรีย้ำ
ปัญหาอีกด้านหนึ่งที่คนมักลืมไป คือความต่อเนื่อง ต้องเข้าใจก่อนว่างานสื่อสาธารณะบางเรื่องใช้เวลานาน เช่น PBS สื่อสาธารณะของสหรัฐอเมริกา ทำรายการสอนภาษาและคณิตศาสตร์ให้เด็กต่อเนื่อง 8-10 ปี แต่เพราะการจัดสรรงบรายปีทำให้ไม่แน่ใจว่าจะได้เงินเท่าไหร่ หรือจะถูกตัดหรือไม่ และเมื่อเปลี่ยนรัฐบาล งบประมาณก็เปลี่ยนตามขั้วอำนาจได้
เธอตั้งข้อสังเกตว่า การเปลี่ยนจากระบบ Earmarked มาเป็นการรอจัดสรรตามงบประมาณแผ่นดิน ก็ยังไม่มีผลการศึกษารองรับว่าดีกว่าเดิมอย่างไร ร่างกฎหมายก็เปิดรับฟังความเห็นเพียงไม่กี่วัน และไม่มีรายละเอียดว่าจะรับประกันอย่างไรว่าจะไม่เกิดการเซ็นเซอร์หรือสูญเสียความเป็นกลาง ขณะที่สื่อสาธารณะทั่วโลกยึดโยงกับเงินที่มาจากประชาชนหลายรูปแบบ ทั้งค่าธรรมเนียมโทรทัศน์ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ถ้าอยากจะลีนงบประมาณของไทยพีบีเอส ย่อมทำได้ แต่ต้องไม่ทิ้งหลักการที่สื่อต้องยึดโยงคุณค่ากับประชาชน
ในยุคที่ใครๆ ก็เป็นสื่อได้ และไม่มีใครดูทีวีแล้ว เราจะมีไทยพีบีเอสไปทำไม
ตอบให้ชัดและง่ายที่สุดคือ ก็เพราะยังมีเรื่องที่สื่อเชิงพาณิชย์ไม่ทำ
สื่อเชิงพาณิชย์ต้องคิดเรื่องกำไรและการอยู่รอด ซึ่งก็ไม่ได้บอกว่านั่นเป็นวิธีการที่ผิด และสื่อเชิงพาณิชย์หลายแห่งก็ทำงานเพื่อสังคมได้ แต่เราปฏิเสธไม่ได้ว่า ด้วยแรงกดดันจากสปอนเซอร์และรายได้ ทำให้บางเรื่องไม่มีใครกล้าขุด และบางเรื่องไม่มีใครแตะเลย เช่น เรื่องของชาติพันธุ์ ชนเผ่า และกลุ่มคนที่ไม่มีสิทธิมีเสียง เพราะมันเป็นเรื่องที่หารายได้ไม่ได้ หรืออาจขัดผลประโยชน์ของกลุ่มทุน
ขณะที่ไทยพีบีเอสมีการลงไปดูเรื่องชุมชนในพื้นที่ห่างไกล เล่าสารคดีปัญหาน้ำเสียสารพิษจากโรงงาน ทำสื่อสำหรับเด็กที่แทบไม่มีใครทำแล้วเพราะอาศัยต้นทุนสูงแต่รายได้น้อย ถ่ายทอดภาพกีฬาพื้นบ้านที่ไม่ได้ใหญ่โต แต่มันมีคุณค่าต่อชุมชน ต่อทุนทางวัฒนธรรม ขณะที่ช่องเชิงพาณิชย์ต้องเลือกประเด็นที่เป็นกระแส เป็นที่นิยม เพื่อดึงดูดแหล่งทุน
อีกเหตุผลหนึ่งคือ โลกของคนทุกวันนี้แคบลงเรื่อยๆ หากคนเข้าถึงแต่เรื่องที่ตัวเองสนใจ เช่น คนที่ดูแต่กีฬาก็จะไม่รู้ข่าวสารอย่างอื่น ขณะที่การใช้ชีวิตต้องอาศัยข้อมูลรอบด้าน สื่อสาธารณะจะเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เรามองเห็นความหลากหลายของสังคม ว่าคนอื่นในสังคมเข้าอยู่กันอย่างไร เดือดร้อนหรือไม่ และมันอาจพาผู้คนไปสู่การร่วมมือ การสร้างเครือข่าย และพัฒนาพื้นที่ได้
ในหลายประเทศ สื่อสาธารณะอย่าง BBC เกิดขึ้นเป็นสื่อแรกของสหราชอาณาจักร สังคมจึงยึดโยงกับคุณค่าของสื่อสาธารณะมาตั้งแต่ต้น แต่ในไทย สื่อสาธารณะเกิดหลังสื่อเชิงพาณิชย์มานาน จึงถูกคาดหวังให้เติมเต็มสิ่งที่สื่ออื่นไม่ทำ สกุลศรี ย้ำว่า ต่อให้เหลือสื่อแบบนี้เพียงแห่งเดียวในสังคม ก็ยังควรมี เพราะไม่อย่างนั้น เราจะไม่มีใครถ่ายทอดเรื่องราวเหล่านี้อีก
ไม่ปฏิเสธว่าไทยพีบีเอสเองก็ยังมีปัญหา แล้วเราควรจะแก้ไขอย่างไร
ในช่วงเวลาที่สังคมถกเถียงถึงการเปลี่ยนแหล่งรายได้ของไทยพีบีเอส ด้านหนึ่งก็เป็นการเปิดแผลขององค์กรด้วยเช่นกัน ว่าที่ผ่านมา สามารถทำงานสื่อสารได้ตามเป้าหมายหรือความคาดหวังของสังคมหรือไม่ โครงสร้างขององค์กรนั้นใหญ่โตเกินจำเป็นหรือไม่ และในอนาคตที่ความสำคัญของสื่อวิทยุโทรทัศน์จะถูกลดบทบาทลง ไทยพีบีเอสจะก้าวต่ออย่างไรแน่
ปัจจุบันการวัดผลของสื่อมักดูที่ยอดผู้ชม แต่สกุลศรีเห็นว่าสื่อสาธารณะไม่จำเป็นต้องมีคนดูมากเท่าสื่อเชิงพาณิชย์ สิ่งที่ต้องวัดคือ รายการนั้นทำให้สังคมเปลี่ยนไปอย่างไร เธอยกตัวอย่าง PBS ในสหรัฐฯ ที่ทำรายการสอนเลขให้เด็กอนุบาลต่อเนื่องกว่า 8-10 ปี แล้ววัดผลจริงว่าเด็กเกลียดเลขน้อยลงและเรียนได้ดีขึ้นหรือไม่
แต่การวัดผลระยะยาวแบบนี้ต้องมาพร้อมแผนงานระยะยาว เธอจึงเสนอต่อว่าไทยพีบีเอสควรวางกลยุทธ์ 3-5 ปี แบ่งเป็นเฟสที่เห็นผลต่อเนื่อง ไม่ใช่ปีนี้ทำเรื่องหนึ่ง ปีหน้าเปลี่ยนไปทำอีกเรื่อง เพราะคนข้างนอกจะตั้งคำถามได้ว่าไม่เห็นความต่อเนื่อง
แผนระยะยาวจะเกิดขึ้นได้ ต้องย้อนกลับมาที่คนในองค์กรก่อน คนที่ทำงานอยู่ในไทยพีบีเอสวันนี้ ซึ่งเข้า-ออกกันหลายรุ่น นิยามคำว่า “สื่อสาธารณะ” ตรงกันหรือไม่ เธอจึงเสนอให้ทบทวนวัฒนธรรมองค์กรให้ชัด และปรับโครงสร้างให้ทำงานข้ามฝ่ายได้จริง แม้องค์กรจะปรับทีมมาหลายรอบแล้ว แต่เธอตั้งคำถามว่ามีประสิทธิภาพพอหรือยัง ถ้าแก้กันเองไม่ได้ ก็อาจต้องให้มืออาชีพจากข้างนอกเข้ามาเขย่าองค์กร
ส่วนเรื่องคน การปรับให้ Lean ไม่ได้แปลว่าลดคน แต่คือจัดคนให้เหมาะกับงาน และเปลี่ยนจากหนึ่งคนทำหนึ่งอย่าง ไปเป็นคนที่ทำได้หลายทักษะ
เมื่อองค์กรแข็งแรงขึ้น สิ่งที่อยากเห็นมากกว่านี้ คือความกล้าทดลอง เพราะไทยพีบีเอสมีงบประมาณทำงานโดยไม่ต้องดิ้นรนหาเงินเหมือนสื่อเชิงพาณิชย์ จึงควรกล้าทำรายการเสี่ยง และเป็นต้นแบบให้คนอื่น สกุลศรีย้ำว่านวัตกรรมสื่อไม่ได้แปลว่าใส่เทคโนโลยีให้มากขึ้น แต่คือวิธีใหม่ในการสื่อสารและสร้างผลกระทบต่อสังคม
ท้ายที่สุด สกุลศรีเสนอว่าไทยพีบีเอส อาจผลิตเองให้น้อยลง และจ้างผู้ผลิตภายนอกให้มากขึ้น เหมือน Channel 4 ในอังกฤษที่ราว 90% ของรายการมาจากการจ้างผลิต เหตุผลมีสามข้อ คือ เป็นการกระจายเงินให้หมุนเวียนในอุตสาหกรรม เปิดโอกาสให้ผู้ผลิตหน้าใหม่เติบโต และดึงความชำนาญของคนนอกมาทำให้รายการดีขึ้น โดยทุกรายการที่จ้างผลิตต้องวัด Impact และทำวิจัยผู้ชมควบคู่ไปด้วย ซึ่งเธอบอกว่าไทยพีบีเอสทำอยู่แล้ว แต่ต้องทำให้ดีขึ้น
ไทยพีบีเอสจะยืดหยัดในคุณค่าของสื่อสาธารณะ เที่ยงตรง โปร่งใส และเป็นธรรม ได้อย่างไร
