บันทึกความเข้าใจระหว่างไทยและกัมพูชา หรือที่หลายคนคุ้นชื่อว่า ‘MOU 43-44’ กลับมาเป็นประเด็นร้อนอีกครั้งในสังคม หลังจากรัฐบาลภายใต้การนำของ อนุทิน ชาญวีรกูล มีแนวคิดจัด ‘ประชามติให้ประชาชนตัดสินใจว่าจะยกเลิก MOU ดังกล่าวหรือไม่’ โดยคาดว่าการลงประชามติจะจัดขึ้นพร้อมกับการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2569
อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะไปถึงจุดนั้นประเด็นนี้กำลังถูกถกเถียงอย่างกว้างขวางในสังคมไทย ทั้งในมิติทางกฎหมาย ความมั่นคง และการทูต หลายฝ่ายตั้งคำถามว่า MOU 43-44 มีประโยชน์อย่างไรต่อประเทศไทยในปัจจุบัน และหากยกเลิกไป จะส่งผลกระทบต่ออนาคตของความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศเพื่อนบ้านอย่างไร ทั้งต่อด้านปฏิสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ วัฒนธรรม และการเมือง
เพื่อทำความเข้าใจถึงความเป็นมาและความสำคัญของบันทึกความเข้าใจฉบับนี้มากขึ้น The MATTER ได้พูดคุยกับ รศ.ดร.ดุลยภาค ปรีชารัชช อาจารย์ประจำคณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และนายกสมาคมภูมิภาคศึกษา ผู้เชี่ยวชาญด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เพื่อวิเคราะห์ว่าบันทึกความเข้าใจนี้มีบทบาทใดในบริบททางการเมืองระหว่างประเทศ และการยกเลิกจะนำไปสู่อะไรในแง่ของการทูตและเสถียรภาพชายแดน
ย้อนดูที่มา MOU ไทย-กัมพูชา ก่อนตัดสินใจในประชามติปี 2569
อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี
โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) กล่าวถึง MOU ทั้ง 2 ฉบับอย่างกระชับไว้ว่า MOU ย่อมาจาก Memorandum of Understanding หรือแปลว่า บันทึกความเข้าใจ โดยที่ MOU 43 คือ บันทึกความเข้าใจระหว่างไทยกับกัมพูชา ว่าด้วย ‘การจัดทำหลักเขตแดนบนพื้นที่ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกัน’ ขณะที่ MOU 44 คือ บันทึกความเข้าใจระหว่างไทยกับกัมพูชา ว่าด้วย ‘ความร่วมมือในพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล’ สืบเนื่องจากความเชื่อที่ว่าพื้นที่ดังกล่าวมีน้ำมันและก๊าซธรรมชาติมากมายมหาศาล
iLaw ย้ำว่า เอกสารทั้ง 2 ฉบับ ไม่ได้มีค่าเป็นกฎหมาย ไม่ได้มีผลผูกพันหรือสภาพบังคับ หากใครฝ่าฝืนก็ไม่มีกลไกที่จะเอาผิดลงโทษกันได้ อย่างไรก็ดี บันทึกความเข้าใจดังกล่าวไม่ใช่เอกสารที่ประชาชนทั่วไปจะนำมาอ่าน หรือนำมาใช้จริงในชีวิตประจำวัน จึงไม่ค่อยมีใครรู้รายละเอียดมากนัก ซึ่งหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรงคือกระทรวงการต่างประเทศ
“แต่รัฐบาลชุดใหม่กำลังมีนโยบายที่จะทำประชามติ เพื่อถามประชาชนว่าจะให้ยกเลิกเอกสาร MOU ระหว่างไทยกับกัมพูชาที่จัดทำขึ้นเมื่อปี 2543 และที่จัดทำขึ้นเมื่อปี 2544 อีกหนึ่งฉบับ โดยที่ประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่รู้ว่าเนื้อหาภายในเขียนว่าอย่างไร”
ทั้งนี้ เราขอหยิบยกสาระสำคัญของ MOU 43-44 มาอธิบายเพิ่มเติม เพื่อให้ทุกคนเห็นภาพมากขึ้น ก่อนที่จะไปรับฟังความเห็นจากนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้
MOU 43
- MOU 43 (พ.ศ. 2543) คือ บันทึกความเข้าใจว่าด้วย ‘การร่วมกันสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก’ ไทย-กัมพูชา ที่ผ่านกลไกคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม (JBC) โดยยึดเอกสารอ้างอิงประวัติศาสตร์หลัก ได้แก่ อนุสัญญา 1904, สนธิสัญญา 1907 และแผนที่ที่ทำตามสนธิสัญญาดังกล่าว ซึ่งคือ ‘กรอบการสำรวจและจัดทำหลักเขต’ ไม่ใช่ ‘การกำหนดเขตแดนใหม่’ และกำหนดหลักการห้ามฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเปลี่ยนสภาพพื้นที่พิพาทระหว่างเจรจา (standstill) เพื่อป้องกันปัญหาบานปลายออกนอกโต๊ะ 2 ฝ่ายไปสู่เวทีโลกโดยไม่จำเป็น
MOU 44
- MOU 44 (พ.ศ. 2544) บันทึกความเข้าใจว่าด้วย ‘กรอบการเจรจาปักปันเขตทางทะเล’ ในพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน ‘ส่วนบน’ เหนือเส้นละติจูด 11°N ~10,000 ตร.กม. จัดตั้งกลไกเทคนิคเพื่อหาข้อยุติการแบ่งเขต (delimitation) และวางหลักให้หลีกเลี่ยงการกระทำฝ่ายเดียวในช่วงเจรจา (freeze) ซึ่งเกี่ยวโยงศักยภาพพลังงาน ประมง และการเดินเรือในอ่าวไทยตอนบน
โดยสรุปแล้วแม้ว่า MOU ทั้ง 2 ฉบับจะเป็นเพียง ‘กรอบความร่วมมือ’ มากกว่าข้อตกลงผูกพันทางกฎหมาย แต่ก็มีบทบาทสำคัญต่อ ‘การป้องกันความตึงเครียดและสร้างช่องทางการเจรจาอย่างสันติ’ ระหว่างไทยกับกัมพูชา
อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐบาลชุดปัจจุบันมีแนวคิดจัด ‘ประชามติถามประชาชนว่าจะยกเลิก MOU ทั้งสองฉบับหรือไม่’ ท่ามกลางความไม่เข้าใจเอกสารดังกล่าวอย่างถ่องแท้ของประชาชนโดยส่วนใหญ่ จึงเกิดเป็นคำถามใหญ่ว่า หากยกเลิกไป ความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศจะเดินหน้าไปในทิศทางใด
รศ.ดร.ดุลยภาค เริ่มต้นกล่าวกับเรา ถึงที่ไปที่มาของ MOU ทั้ง 2 ฉบับว่า MOU เป็นบันทึกความเข้าใจ เป็นข้อตกลง ที่ทั้งไทยและกัมพูชาตกลงร่วมกันในปี 2543 จึงเรียกว่าเป็น MOU 43 ที่เน้นกลไกทวิภาคี การเจรจาแก้ไขปัญหาการสำรวจภูมิประเทศที่เป็นทางบก เช่น บริเวณพรมแดนในจังหวัดอีสานใต้ของไทย ตรงเทือกเขาพนมดงรัก ที่ติดกับทางอุดรมีชัยของกัมพูชา ไล่ลงมาถึงพื้นที่จังหวัดสระแก้ว จันทบุรี และตราด ซึ่งรวมแล้วเป็นเขตแดนทางบกประมาณ 798 กิโลเมตร
ขณะที่ MOU 44 ก็เป็นบันทึกความเข้าใจที่เกิดขึ้นในปีถัดไป ท่ามกลางการเปลี่ยนผ่านจากรัฐบาลชวน หลีกภัย มาเป็นรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ซึ่ง MOU ปี 2544 จะเป็นการเจรจาตามกรอบทวิภาคีที่เป็นทางทะเลในอ่าวไทย
“สาระสำคัญของ MOU 44 ที่เป็นข้อที่โดดเด่นเลยก็คือ การที่ผูกเรื่องของการสำรวจทรัพยากรใต้ท้องทะเลอ่าวไทย กับการปักปันเขตแดนทางทะเลในอ่าวไทยระหว่างไทยกัมพูชาให้เดินไปด้วยกัน แยกขาดจากกันไม่ได้ เป็นแพ็กเกจที่ต้องเดินไปด้วยกัน”
นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อธิบายความแตกต่างระหว่าง MOU 43 และ 44 ว่า “ต่างกันคนละปี อันหนึ่งเน้นบก อันหนึ่งเน้นทะเล แต่หลักๆ ก็เพื่ออำนวยความสะดวกให้กับการเจรจาผ่านกลไกทวิภาคีระหว่างไทยกับกัมพูชา”
ทำไม ‘MOU ไทย-กัมพูชา’ ถึงกลับมาเป็นประเด็นร้อนอีกครั้ง?
1 สิงหาคม 2025 (Photo by Lillian SUWANRUMPHA / AFP)
ดุลยภาค ระบุถึงสาเหตุที่ทำให้ ‘MOU ทั้งสองฉบับ’ ถูกหยิบยกกลับมาพูดถึงอีกครั้งในช่วงเวลานี้ว่า มาจาก ความตึงเครียดและความขัดแย้งระหว่างไทยกับกัมพูชาในหลายมิติ ที่ยังคงดำเนินอยู่
“สิ่งที่เห็นได้ชัดคือ ความรู้สึกคนไทย ความเป็นชาตินิยม หรือการที่เห็นว่ากัมพูชาเอารัดเอาเปรียบและรุกรานเรา พร้อมกับละเมิดข้อตกลงหลายๆ ข้อ ไม่ว่าจะเป็นข้อตกลงหยุดยิง หรือข้อตกลงใน MOU โดยเฉพาะ MOU 43”
เขากล่าวเสริมว่า เหตุการณ์ปะทะกันบริเวณช่องบก ในพื้นที่สามเหลี่ยมมรกต จังหวัดอุบลราชธานี เป็นอีกปัจจัยที่ทำให้ประเด็นนี้กลับมาถูกพูดถึงอย่างกว้างขวาง เพราะหลังเกิดเหตุ มีรายงานว่าทางการไทยได้ยื่นหนังสือประท้วงต่อกัมพูชาหลายร้อยครั้ง เกี่ยวกับกรณีที่อีกฝ่าย ละเมิดข้อตกลงใน MOU 43
“อย่างในบางพื้นที่ที่ยังตกลงกันไม่ได้แน่ชัดว่าพรมแดนอยู่ตรงไหน ทั้งสองฝ่ายจึงตกลงกันว่าจะไม่ดำเนินการใดๆ ที่อาจเปลี่ยนสภาพพื้นที่ เช่น การก่อสร้างอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างถาวร แต่ก็ปรากฏว่าฝ่ายกัมพูชามีการกระทำที่เข้าข่ายละเมิดข้อตกลงเหล่านั้นอยู่เรื่อยๆ”
เขาอธิบายว่า เหตุการณ์เช่นนี้สะสมกลายเป็นความรู้สึกไม่พอใจในหมู่คนไทย จนขยายเป็นกระแสทางสังคมและการเมือง ที่ตั้งคำถามต่อ MOU ทั้งสองฉบับว่า “เอกสารนี้ยังมีประโยชน์อยู่หรือไม่” และ “ไทยได้อะไรจากการรักษาไว้”
อย่างไรก็ตาม ดุลยภาค กล่าวย้ำว่า อย่าลืมว่า MOU 43-44 ถูกใช้งานมานานกว่า 20 ปีแล้ว และในบางช่วงที่ความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับกัมพูชาดำเนินไปอย่างปกติ ก็มี ความคืบหน้าในระดับหนึ่ง เช่น การปักปันหลักเขตแดน และการติดตั้งหมุดพรมแดนเพิ่มเติมในบางพื้นที่ทางบก ภายใต้กรอบของ MOU 43
(Photo by Lillian SUWANRUMPHA / AFP)
แต่ปัญหาคือ เมื่อใดที่ความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศเริ่มเกิดความตึงเครียด หรือมีประเด็นการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง เช่นกรณีที่กัมพูชานำพื้นที่รอบปราสาทตาเมือนและช่องบก รวมถึงอีกสองจุด รวมเป็น ‘สี่พื้นที่พิพาท’ เพื่อยื่นต่อศาลโลก ทั้งที่ที่ผ่านมา ทั้งสองฝ่ายยังคงเจรจากันภายใต้กรอบ MOU อยู่แล้ว ก็ยิ่งทำให้ประเด็นนี้ซับซ้อนมากขึ้น
“กัมพูชามักจะใช้กรอบ MOU เมื่อเห็นว่ามันเป็นประโยชน์ แต่ในบางจังหวะที่ต้องการเคลื่อนไหวทางการเมืองหรือทางกฎหมายระหว่างประเทศ ก็มักจะอ้างว่า MOU 43 ไม่ได้ช่วยให้เกิดความคืบหน้าใดๆ ตลอดระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมา”
“การที่สองประเทศมาทะเลาะกันมากๆ ในช่วงเวลานี้ แล้วกระแสสังคมไทยก็ลุกฮือขึ้นต่อต้านกัมพูชา เลยเกิดเป็นความคิดที่ว่า ดังนั้น ก็ยกเลิกกรอบที่ผูกโยงทวิภาคีระหว่างสองประเทศนี้ไปดีกว่า”
ก่อนทำประชามติ ควรมีประชาพิจารณ์ก่อน
28 กรกฎาคม 2025 (Photo by Lillian SUWANRUMPHA / AFP)
ผลสำรวจจากนิด้าโพล พบว่า คนส่วนใหญ่ ยังไม่เข้าใจเนื้อหา แต่มากกว่าครึ่งเห็นด้วยให้ทำประชามติ ขณะที่ฝ่ายการเมืองบางส่วนตั้งข้อกังวลว่าการทำประชามติ อาจมีแรงจูงใจทางการเมืองมากกว่าประโยชน์ชาติ
อาจารย์ประจำคณะศิลปศาสตร์ เห็นว่า แม้ประชามติจะเป็นกระบวนการที่ดี ในแง่ของการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมตามหลักประชาธิปไตย แต่ในทางปฏิบัติ ช่วงเวลา 3-4 เดือน ที่รัฐบาลชุดปัจจุบันมีอยู่นั้นอาจไม่เพียงพอ
“ณ วันนี้ ถ้าเราลองถามประชาชนทั่วไปว่า MOU คืออะไร ผมคิดว่าส่วนใหญ่ยังตอบไม่ได้อย่างชัดเจน เพราะเอกสารนี้เป็นเรื่องเทคนิคและกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งซับซ้อนเกินกว่าจะเข้าใจได้ในเวลาอันสั้น”
เขาเสริมว่า การพูดถึง MOU 43 และ 44 ในทางการเมืองขณะนี้ จึงอาจไม่ใช่เพียงการถกเถียงเรื่องเนื้อหาของเอกสารเท่านั้น แต่ยังสะท้อนถึงการใช้ประเด็นระหว่างประเทศมาเป็นเครื่องมือทางการเมืองภายในประเทศ อีกด้วย
“MOU ใช้กันมา 20 กว่าปี แต่ว่าเราจะใช้เวลาเพียงไม่กี่เดือนในการให้ประชาชนเลือกว่าจะ ‘เอาหรือไม่เอา’ ด้วยการทำประชามติ ซึ่งผมคิดว่ารัฐบาลควรจะสื่อสารกับประชาชนให้มากขึ้น หรืออาจจะต้องขยายเวลาให้ประชาชนศึกษาก่อน”
ดุลยภาค ขยายความต่อว่า ในขณะที่สังคมไทยกำลังพูดถึงการทำประชามติกันอย่างกว้างขวาง เขากลับมองว่า สิ่งที่ควรทำก่อนหน้านั้นคือ ‘การทำประชาพิจารณ์’ (Public Hearing) มากกว่า
“ตอนนี้เราพูดถึงแต่ประชามติ แต่จริงๆ แล้วเรื่องสำคัญระดับนี้ควรเริ่มจากการทำประชาพิจารณ์ก่อน เพื่อเปิดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในหลากหลายภาคส่วน เก็บข้อมูลอย่างเป็นระบบ แล้วนำข้อเสนอเหล่านั้นไปให้รัฐบาลหรือผู้มีอำนาจใช้ประกอบการตัดสินใจ ก่อนจะเข้าสู่กระบวนการในสภา”
เขาอธิบายว่า หากมีขั้นตอนการทำประชาพิจารณ์ก่อน แล้วค่อยตามด้วยประชามติในภายหลัง จะช่วยให้กระบวนการพิจารณาเป็นไปอย่างรอบคอบ และมีข้อมูลประกอบการตัดสินใจมากขึ้น เพราะประเด็นดังกล่าวค่อนข้างซับซ้อน
“ถ้ามีประชาพิจารณ์ก่อน แล้วค่อยตามด้วยประชามติ หรือบางทีอาจไม่ต้องถึงขั้นประชามติก็ได้ หากประชาพิจารณ์สามารถสะท้อนความเห็นของประชาชนได้เพียงพอ กระบวนการนี้จะช่วยให้รัฐบาลมีข้อมูลครบถ้วนและตัดสินใจอย่างรอบคอบมากกว่า เนื่องจากการตัดสินใจนี้สำคัญ เพราะเกี่ยวกับอธิปไตย”
เขาระบุเพิ่มว่า แต่หากทำประชามติ อย่างแรกที่รัฐบาลจะต้องทำ คือให้ประชาชนทุกคนมีความรู้ที่เพียงพออย่างแท้จริง ในการจะวัดได้ว่าข้อดีและข้อเสียของการยกเลิกหรือไม่ยกเลิก MOU คืออะไร
“เป็นเรื่องที่ประชาชนต้องทำการบ้านให้มาก ขณะที่รัฐบาลก็ต้องระดมทรัพยากรเข้าไปกับภารกิจประชามติตรงนี้ให้มากด้วยเช่นกัน ซึ่งสำหรับผมมองว่าเป็นไปค่อนข้างยาก”
MOU หลักยึดเดียวที่ยังเชื่อมไทยกับกัมพูชาไว้
7 สิงหาคม 2025 (Photo by HASNOOR HUSSAIN / POOL / AFP)
ดุลยภาค อธิบายว่า สำหรับเขาแล้ว มองว่าประเด็นเรื่อง MOU 43-44 มีอยู่สองด้าน ด้านหนึ่งคือสิ่งที่ประเทศไทยได้ประโยชน์ และอีกด้านคือสิ่งที่เราอาจเสียเปรียบ
“เราสามารถคิดได้หลายทางครับ จะยกเลิกทั้งสองฉบับเลยก็ได้ หรือจะคงไว้ทั้งสองฉบับก็ได้ บางคนเสนอให้ยกเลิกแค่ฉบับหนึ่ง แล้วเก็บอีกฉบับไว้ หรืออีกแนวทางหนึ่งคือ ไม่ต้องยกเลิก แต่แก้ไขบางข้อที่กัมพูชาไม่ปฏิบัติตาม หรือปรับให้เอกสารนี้เป็นธรรมต่อผลประโยชน์ของประเทศไทยมากขึ้น”
นักวิชาการคนนี้ ยอมรับว่า มีหลายสูตรและหลายวิธีในการจัดการเรื่องนี้ อย่างไรก็ตาม ข้อดีสำคัญของ MOU คือการทำให้ ‘กัมพูชาไม่สามารถหลุดออกจากกรอบการเจรจาทวิภาคีได้โดยง่าย’
“แม้กัมพูชาอาจพยายามนำเรื่องขึ้นศาลโลก หรือใช้เวทีพหุภาคีอื่นๆ แต่ MOU คือเอกสารหลักเพียงฉบับเดียวที่เป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ว่า ไทยและกัมพูชาเคยตกลงกันไว้อย่างไร และยังมีหน้าที่ต้องแก้ไขปัญหาภายใต้กรอบทวิภาคีเท่านั้น”
เขาชี้ว่า นี่คือข้อดีที่สำคัญของ MOU เพราะภายในเอกสารมีทั้ง TOR (Terms of Reference), แผนแม่บท (Master Plan) และ กรอบการปฏิบัติงานร่วม (Operational Framework) ซึ่งเปิดช่องให้ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง เช่น LIDAR เพื่อสำรวจและทำแผนที่พรมแดนให้ชัดเจนขึ้นตามภูมิประเทศจริง
“สำหรับประเทศไทย MOU ยังคงมีประโยชน์ในเชิงยุทธศาสตร์ เพราะมันเป็น ‘กลไกล็อกกัมพูชา’ ไม่ให้ดำเนินการฝ่ายเดียวได้โดยอิสระ เราสามารถใช้มันเป็นหลักฐานชี้ให้ประชาคมโลกเห็นได้ว่า กัมพูชาเป็นฝ่ายละเมิดข้อตกลง และในทางกลับกันก็เป็นช่องทางเดียว ที่ทำให้เรายังสามารถเจรจาภายใต้กรอบที่มีอยู่ได้”
อย่างไรก็ดี สิ่งที่น่ากังวลคือ ความแตกต่างของแผนที่อ้างอิงระหว่างสองประเทศ เพราะฝ่ายไทยใช้แผนที่มาตราส่วน 1:50,000 ขณะที่ฝ่ายกัมพูชาอ้างอิงแผนที่ 1:200,000 ซึ่งเป็นแผนที่เก่ากว่าและมีรายละเอียดหยาบกว่า เมื่อนำมาทาบกับภูมิประเทศจริง จึงเกิดพื้นที่ทับซ้อนหลายจุด
“ปัญหาคือ ตัว MOU เองไม่ได้ระบุชัดเจนว่าไม่รับรองแผนที่ 1:200,000 เอกสารระบุเพียงว่าไทยและกัมพูชาจะเจรจาภายใต้อนุสัญญาปี 1904 และ 1907 ซึ่งในทางเทคนิค เอกสารประกอบของอนุสัญญาเหล่านั้นก็รวมถึงแผนที่ 1:200,000 ที่ฝรั่งเศสจัดทำไว้ในสมัยปกครองอินโดจีนด้วย ดังนั้น ฝ่ายไทยจึงกังวลว่า MOU อาจถูกตีความว่าเป็น ‘การรับรองโดยปริยาย’ ต่อแผนที่ฉบับนั้น ซึ่งเป็นสิ่งที่เราไม่ต้องการ”
ดุลยภาค กล่าวต่อว่า เมื่อมีความแตกต่างกันในเรื่องแผนที่และการตีความอนุสัญญา คำถามสำคัญที่ตามมาคือ “ใครได้เปรียบหรือเสียเปรียบมากกว่ากัน” ซึ่งเป็นประเด็นที่จำเป็นต้องนำมาพิจารณาอย่างรอบด้านอีกครั้ง เพื่อให้เห็นผลดีผลเสียของแต่ละฝ่ายอย่างเป็นธรรม
“ฝ่ายกัมพูชามักจะพยายามทำทุกทางเพื่อให้ตัวเองได้ประโยชน์สูงสุด ไม่ว่าจะเป็นการตีความเอกสาร การใช้เล่ห์ทางกฎหมายระหว่างประเทศ หรือแม้แต่การเลือกหยิบใช้ MOU ในจังหวะที่เป็นประโยชน์ต่อเขา”
“ที่ผ่านมาเราจะเห็นว่า กัมพูชาเองไม่ได้เคารพ MOU ตลอดเวลา หลายครั้งที่เกิดปัญหาพรมแดน เขาก็เลือกที่จะยื่นเรื่องต่อศาลโลกโดยตรง หรือกระทำบางอย่างที่เข้าข่ายละเมิด MOU หลายครั้ง แต่เมื่อถึงเวลาที่มีความจำเป็นต้องเจรจากับไทย เขากลับหยิบ MOU ขึ้นมาอ้างทันที บอกว่าต้องเจรจาในกรอบทวิภาคีตามที่ตกลงไว้ ซึ่งสะท้อนว่าพวกเขาใช้ MOU แบบยืดหยุ่นไปตามผลประโยชน์และสถานการณ์ของตนเอง”
เขากล่าวย้ำว่า แต่ในมุมของไทยและทางสากลแล้ว การคงไว้ซึ่ง MOU ยังมีคุณค่าในฐานะหลักยึดทางการทูต “ไม่ว่าจะอย่างไร สำหรับไทยแล้ว MOU คือหลักยึดเพียงหนึ่งเดียวที่ทำให้ทั้งสองประเทศไม่หลุดออกไปจากกรอบทวิภาคี เป็นสิ่งที่ดึงเขาให้กลับมาคุยกับเราได้เสมอ”
ยกเลิก MOU อาจกระทบกลไกชายแดน-เศรษฐกิจ
รายงานของ Thai PBS ชี้ว่า เมื่อความสัมพันธ์ชายแดนสงบ ภาคก่อสร้าง เกษตร ประมง อุตสาหกรรม และบริการในไทย ที่พึ่งพาแรงงานกัมพูชาจำนวนมากจะดำเนินได้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งส่งผลดีต่อนายจ้างไทย โอกาสการจ้างงาน และรายได้ของแรงงาน แต่หากความตึงเครียดชายแดนสูงขึ้น ที่มีผลสืบเนื่องมาจากการยกเลิก MOU การคุมเข้มด่าน การตรวจแรงงาน และการเคลื่อนย้ายก็จะเข้มงวดขึ้น ทำให้ต้นทุนและความเสี่ยงของแรงงานข้ามชาติจะสูงขึ้น
ดุลยภาค แสดงความเห็นต่อกรณีที่อาจมีการยกเลิก MOU 43-44 ว่า หากเอกสารทั้งสองฉบับถูกยกเลิกจริง จะส่งผลให้สถานะของเส้นเขตแดนระหว่างไทยและกัมพูชา ที่จะกลับไปอยู่ในสภาพ ‘ต่างฝ่ายต่างยึดถือ’ ตามที่แต่ละประเทศเชื่อว่าถูกต้อง
“เมื่อไม่มีกรอบข้อตกลงร่วมกัน สิ่งที่เห็นไม่ตรงกันก็อาจนำไปสู่การปะทะ ทั้งในเชิงกองกำลังทหารหรือการเผชิญหน้าในพื้นที่จริง เพราะไม่มีหลักยึดกลางมารองรับ นอกจากนี้ การเจรจาใหม่ก็ต้องเริ่มจากศูนย์”
เขากล่าวว่า ในทางทฤษฎีหากไทยสามารถใช้กฎหมายและกำลังทางทหาร เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนได้อย่างเข้มแข็งและเด็ดขาด ก็อาจถือเป็น ‘ข้อดี’ ของการยกเลิก MOU เพราะหากไทยสามารถรักษาความได้เปรียบในภาคสนามได้ ก็จะมีอำนาจต่อรองสูงกว่า
“แต่คำถามคือ มันจะเป็นอย่างนั้นจริงหรือ เมื่อดูจากประสบการณ์ที่ผ่านมา ทั้งในเรื่องการบังคับใช้กฎหมายและศักยภาพทางทหารของไทย รวมถึงปัจจัยแวดล้อมภายนอก เช่น บทบาทของจีน สหรัฐฯ และประเทศอื่นๆ ที่มีอิทธิพลในภูมิภาค มันไม่ง่ายที่จะคาดการณ์ว่าผลลัพธ์จะเป็นไปตามที่คิด”
นักวิชาการจึงมองว่า การคงไว้ซึ่ง MOU ยังมีประโยชน์ในเชิงยุทธศาสตร์ เพราะอย่างน้อยก็ทำให้ไทยสามารถอ้างได้ว่ายังมีกรอบข้อตกลงทางกฎหมายที่ทั้งสองประเทศยอมรับร่วมกัน และสามารถเจรจาโดยไม่จำเป็นต้องให้ประเทศที่สามเข้ามาแทรกแซง
“ถ้าเรายังมี MOU อยู่ เราสามารถเคลมได้ว่ามันเป็นข้อตกลงทางกฎหมายระหว่างสองประเทศ เป็นหลักยึดอันเดียวที่ไทยกับกัมพูชาสามารถคุยกันได้ โดยไม่ต้องให้ประเทศอื่นเข้ามาเกี่ยวข้อง”
อย่างไรก็ตาม เขายอมรับว่า หากจะยกเลิก MOU จริง ไทยจำเป็นต้องมีกลไกทดแทนที่ชัดเจน เพื่อรักษาผลประโยชน์ของประเทศ และป้องกันไม่ให้สถานการณ์ชายแดนบานปลายจนควบคุมได้ยาก
ในด้านเศรษฐกิจ ดุลยภาคมองว่า ผลกระทบอาจไม่รุนแรงนักในระยะสั้น เพราะภาคธุรกิจไทยและกัมพูชายังคงสามารถดำเนินกิจกรรมทางการค้าได้ต่อไป แต่หากสถานการณ์ทางการเมืองตึงเครียดจนถึงขั้นปิดด่านการค้า หรือเกิดการปะทะทางทหาร ผลกระทบย่อมกระจายไปถึงทั้งสองฝั่ง
“ถ้าเรื่องนี้ถูกขับเคลื่อนด้วยพลังชาตินิยมสูง ทั้งสองประเทศอาจเผชิญแรงปะทะทางการเมืองและเศรษฐกิจ ต้องปิดด่าน ปิดโรงงาน ซึ่งจะกระทบทั้งฝ่ายกัมพูชาและกลุ่มทุนไทยที่มีการลงทุนข้ามแดนด้วย”
“MOU ทำให้ทั้งสองประเทศมาคุยกัน ตามกรอบทางเทคนิคการเจรจา ซึ่งแบ่งเป็น JBC, RBC, GBC หรือย่อยอื่นๆ ตรงนี้ถือเป็น mechanism ที่ปฏิบัติกันมา ถ้ายกเลิกไปพวกนี้จะหายไปหมด ก็ต้องมาคุยกันใหม่ แล้วเราจะไปคิดเองฝ่ายเดียวไม่ได้ เราก็ต้องดูกัมพูชาด้วยว่า พอยกเลิกไปแล้วเขาจะมีปฏิกิริยาตอบโต้เราอย่างไร หรือประเทศอื่นจะเข้ามาแทรกอย่างไร”
‘ไม่ยกเลิกแต่ปรับปรุง’ เพื่อรักษาอำนาจต่อรองของไทย
ฮุน มาเนต นายกรัฐมนตรีกัมพูชา (Photo by TANG CHHIN Sothy / AFP)
ดุลยภาค แสดงความเห็นในตอนท้ายว่า สำหรับเขาแล้ว ทางออกที่เหมาะสมที่สุดในตอนนี้ ไม่ใช่การยกเลิก MOU 43-44 แต่เป็น ‘การปรับปรุงบางส่วน’ เพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของประเทศไทยให้มากขึ้น
“ผมมองว่าถ้าเราไม่ยกเลิก แต่ปรับบางข้อให้รัดกุมขึ้น เพื่อให้ผลประโยชน์ของไทยได้รับการคุ้มกันมากขึ้น น่าจะเป็นแนวทางที่ดีที่สุด ส่วนการดำเนินการต่างๆ ภายใต้ MOU ก็ขึ้นอยู่กับทั้งสองฝ่ายว่าจะพร้อมร่วมมือกันแค่ไหน เช่น การประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม (JBC) ถ้าฝ่ายไทยยังไม่พร้อม ก็สามารถเลื่อนประชุมได้ มันไม่ได้มีข้อบังคับตายตัว”
เขาย้ำว่า สิ่งหนึ่งที่ไม่ควรมองข้ามคือ MOU ไม่มีบทลงโทษสำหรับรัฐที่ละเมิดข้อตกลง ซึ่งเป็นช่องโหว่สำคัญที่ทำให้กัมพูชามีการละเมิดซ้ำแล้วซ้ำอีกโดยไม่ต้องรับผลทางกฎหมายใดๆ ดังนั้น ไทยก็มีสิทธิจะเลือกตอบสนองในลักษณะเดียวกัน หรืออาจจะวางเฉยชั่วคราวก็ได้ เช่น การชะลอการประชุม
เขาเสนอว่าควรคง MOU เอาไว้ในฐานะหลักยึดทางการทูต เพราะเอกสารนี้คือกลไกที่ทำให้ทั้งสองประเทศยังสามารถแก้ปัญหากันได้ในระดับทวิภาคีเท่านั้น
“ถ้ามี MOU อยู่ กัมพูชาก็ยังต้องกลับมาคุยกับไทยเท่านั้น ไม่สามารถอ้างให้ประเทศอื่นเข้ามาแทรกได้ง่าย เพราะถ้าเรายกเลิก MOU กัมพูชาก็อาจใช้ช่องนี้ผลักเรื่องต่างๆ เข้าสู่ศาลโลก หรือ UNSC ได้ทันที เพราะไม่มีกรอบทวิภาคีแล้ว”
“แม้จะมีความยืดหยุ่นอยู่มาก แต่การมี MOU ไว้ก็ยังดีกว่าไม่มีเลย เพราะมันคือกรอบที่ช่วยให้เรามีพื้นที่ทางการทูตในการแก้ปัญหา ฉะนั้นเรื่องประชามติ ผมจึงมองว่ามันอาจเร็วเกินไป แต่สิ่งที่ทำได้ก่อนในช่วงเวลานี้คือ การทำประชาพิจารณ์ เพื่อให้เสียงของประชาชนถูกนำมาใช้ประกอบการตัดสินใจอย่างรอบคอบที่สุด” ดุลยภาค ระบุปิดท้าย
