ถ้าหากนับระยะเวลาตั้งแต่ คสช. เข้ามายึดอำนาจ อีกไม่กี่วันก็จะครบวาระ 8 ปีที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี และสังคมกำลังจับจ้องอย่างใกล้ชิดว่า ผลการตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญครั้งนี้จะออกมาเป็นอย่างไร
ว่าแต่ทำไมนายกฯ ถึงดำรงตำแหน่งได้แค่ 8 ปีกันนะ แล้วคอนเซปท์ที่ถูกหยิบมาพูดกันอย่าง ‘จำกัดวาระดำรงแหน่ง (Term Limit)’ มันสำคัญอย่างไร
The MATTER ชวน สติธร ธนานิธิโชติ ผู้อำนวยการสำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า และ ดุลยภาพ จาตุรงคกุล อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์มาพูดคุยในมุมของจุดกำเนิดแนวคิดดังกล่าว จนถึงมันสำคัญแค่ไหนที่มีการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของฝ่ายบริหาร
ภาพจาก Matichon Online
จำกัดวาระนายกฯ
ไม่ใช่เพียงแต่ประเทศไทยเท่านั้นที่มีแนวคิดจำกัดวาระฝ่ายบริหาร ประเทศประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง อาทิ สหรัฐอเมริกาก็มีแนวคิดนี้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 22 เลยว่า “ประธานาธิบดีดำรงตำแหน่งได้เพียง 2 วาระของ 4 ปีเท่านั้น” หรือในฝรั่งเศสก็มีการจำกัดวาระดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีไว้ที่ 2 วาระของ 5 ปีเช่นกัน
แต่ถ้าเราลองมาดูที่หมุดหมายสำคัญของประชาธิปไตยโลกอย่างอังกฤษ กลับไม่มีการบัญญัติในเรื่องการจำกัดวาระดำรงตำแหน่งฝ่ายบริหาร (อังกฤษไม่มีรัฐธรรมนูญ แต่นั่นไม่ใช่ประเด็นใหญ่ในบทความนี้) เช่นเดียวกับเยอรมนี อังเกลา แมร์เคิล หญิงเหล็กแห่งเยอรมนีเองก็อยู่ในตำแหน่งนานถึง 16 ปี
หรือพูดได้ว่าการจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งของฝ่ายบริหาร ไม่ใช่สูตรตายตัวของประชาธิปไตยเสมอไป
จึงน่าสนใจว่าจุดเริ่มต้นของแนวคิดนี้มาจากไหน และอะไรเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้มีการกำหนดแนวคิดตัวนี้ขึ้น
ภาพจาก School of Historical and Philosophical Inquiry
จุดเริ่มต้นตั้งแต่กรีก – โรมัน
หลัก Term Limit คือการต้านเผด็จการและการครอบงำ ไม่ว่าจากคนๆ เดียวหรือคนส่วนมาก
ดุลยภาพ ผู้เชี่ยวชาญด้านประวัติศาสตร์ความคิดทางการเมืองให้ข้อมูลว่า การจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งของฝ่ายบริหารสืบย้อนไปได้ถึงสมัยกรีกและโรมัน
ในสมัยกรีก จุดหมายของการกำหนดระยะเวลาฝ่ายบริหารคือเพื่อต้านเผด็จการโดยคนเดียว สังคมสมัยนั้นมีขนาดเล็กและระบบการเมืองเป็นแบบประชาธิปไตยทางตรง ประชาชนเพศชายที่มีงานทำและไม่มีหนี้ มีสิทธิออกความคิดเห็นและเลือกฝ่ายบริหาร แนวคิดจำกัดวาระฝ่ายบริหารจึงถูกนำมาใช้เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหารครองอำนาจยาวนาน จนมีแนวโน้มกลายเป็นเผด็จการ
ขณะที่ในสมัยโรมัน สังคมมีขนาดใหญ่ขึ้น เริ่มมีสภาที่เป็นตัวแทนของประชาชน ร่วมกับสภาที่มาจากกลุ่มขุนนาง และคณะกงสุล ดุลยภาพระบุว่าความสำคัญของแนวคิดจำกัดวาระฝ่ายบริหารในโรมัน สะท้อนผ่านกรณีของ จูเลียส ซีซาร์ รัฐบุรุษที่ใช้ความนิยมในกลุ่มคนรากหญ้าเพื่อประกาศตนเป็น ‘เผด็จการตลอดชีพ’ หรือเรียกว่าใช้ ‘เสียงส่วนมาก’ เพื่อสร้างความเป็นเผด็จการของตัวเอง
กรณีของซีซาร์คือภาพสะท้อนของปัญหาประชาธิปไตยที่เรียกว่า ‘เผด็จการเสียงข้างมาก’ และนั่นเองเป็นที่มาของการจำกัดอำนาจในโรมัน เพื่อไม่ให้เกิดผู้บริหารที่ใช้อำนาจจากเสียงส่วนมากเพื่อกดทับเสียงส่วนน้อย
The Assassination of Julius Caesar/ Rlbberlin – Wikimedia Commons
ขณะที่ในสังคมประชาธิปไตยปัจจุบัน แนวคิดจำกัดวาระดำรงตำแหน่งถูกใช้เพื่อป้องกันไม่ให้เกิด ‘ประชาธิปไตยแบบอเสรีนิยม’ หรือการดำรงตำแหน่งอย่างยาวนานจนใช้ความนิยมสร้างระบบที่เอื้อต่อตัวเอง เช่น แทรกแซงองค์กรอิสระ คอรัปชันเชิงระบบ หรือใช้อำนาจที่ยาวนานเพื่อโปรยหว่านโยบายประชานิยม เลี้ยงฐานเสียงให้ตัวเองดำรงตำแหน่งอย่างต่อเนื่องจนกดทับเสียงส่วนน้อยไม่ให้โงหัว เช่น กรณีของ วิคเตอร์ ออร์บาน ในฮังการี
“ถ้าเกิดมีผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งและถูกรับเลือกทุกครั้งจนตัวเองตาย คนที่เสียเปรียบคือคนที่แพ้การเลือกตั้งตลอดเวลา มันจึงต้องมีการลิมิตเทอมเกิดขึ้น” ดุลยภาพระบุ
ความกลัว ‘ทักษิณ’ สู่การจำกัดวาระนายกฯ
สำหรับในประเทศไทย ต้องอธิบายว่าการกำหนดวาระดำรงตำแหน่งของฝ่ายบริหาร เพิ่งมาเกิดขึ้นหลังการรัฐประหาร 2549 หรือมีขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2550 เท่านั้น หรือพูดได้ว่า 17 จากทั้งหมด 20 ฉบับของรัฐธรรมนูญไทย ไม่เคยมีการระบุเรื่องนี้มาก่อน
แล้วทำไมไทยเพิ่งมาระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ 2550 ว่าห้ามนายกฯ อยู่ในตำแหน่งเกิน 2 วาระ?
พูดตรงๆ คือ ทักษิณ
สติธร นักนวัตรกรรมจากสถาบันพระปกเกล้าอธิบาย เขาขยายความว่าที่มาของแนวคิดดังกล่าวในรัฐธรรมนูญไทย คือความกลัวของกลุ่มผู้มีอำนาจต่อผู้นำที่ได้รับความนิยมมากๆ เช่นทักษิณ ว่าอาจนำไปสู่ปัญหาทางการเมืองและปัญหาต่อฐานอำนาจของพวกเขาเอง
ภาพจาก Matichon Weekly
แต่สติธรระบุว่า ประเทศที่ปกครองด้วยประชาธิปไตยแบบรัฐสภา มักจะไม่ค่อยนิยมกำหนดแนวคิดนี้ขึ้น เพราะหนึ่ง อำนาจที่แท้จริงอยู่ที่พรรคการเมืองไม่ใช่ตัวบุคคล และสอง วิกฤตภาวะผู้นำที่ประเทศไม่อาจหาคนแทนได้ง่ายนัก
ข้อดีของมันคือจำกัดอำนาจ แต่ปัญหาที่หลายประเทศเจอคือ พอใช้ไปเรื่อยๆ มันเกิดอาการผลิตผู้นำไม่ทัน และเกิดอาการเสียดายผู้นำที่มีความสามารถ
สติธรเสริมว่านี่คือด้านกลับของการจำกัดวาระดำรงตำแหน่ง โดยเฉพาะในปัจจุบันที่ผู้นำประเทศหลายคนยังมีอายุน้อย แต่ต้องวางมือทางการเมืองรวดเร็วเกินไป
เหมาะสมแล้วไหมมีการจำกัดวาระ
หลากคนหลากความคิดในเรื่องจำกัดวาระดำรงตำแหน่งของนายกฯ …
เช่นวันที่ 17 ส.ค. ที่ผ่านมา The MATTER ได้มีโอกาสจัดรายการแล้วถามคำถามนี้กับ นพ.ชลน่าน ศรีแก้ว หัวหน้าพรรคเพื่อไทย เขาก็ให้ความเห็นที่น่าสนใจว่า การจำกัดระยะเวลาดำรงแหน่งนากยกฯ ยังคงสำคัญต่อการเมืองไทย
ขณะที่นักออกแบบนวัตกรรมจากสถาบันพระปกเกล้าแสดงความเห็นว่า “มันต้องคิดละเอียดนิดนึง”
เขาขยายความว่าในระดับท้องถิ่นที่ผู้นำมาจากการเลือกตั้งโดยตรง เขาเห็นด้วยในบางกรณี โดยเขาแบ่งเป็น 2 กรณี ในกรณีของท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีงบประมาณเยอะ เขาเห็นด้วยให้มีการกำหนดวาระเพื่อจำกัดอำนาจ แต่ในกรณีของท้องถิ่นขนาดเล็ก การกำหนดวาระแบบนี้เสี่ยงให้เกิดภาวะขาดแคลนผู้นำในพื้นที่ได้ เพราะข้อจำกัดด้านคน
“ในระดับท้องถิ่น เช่น อบต. การจะหาผู้นำสักคนที่ทำงานได้ดีมันยาก การกำหนดแบบนี้มันเลยยิ่งน่าเสียดาย” เขาระบุ
ขณะที่ในระดับชาติ เขาไม่เห็นด้วยให้มีการกำหนดวาระดำรงตำแหน่งในรัฐธรรมนูญเลย เพราะเขามองว่าถ้าเกิดพรรคการเมืองเข้มแข็ง กระบวนการภายในพรรคจะจัดการเรื่องนี้เอง เช่นในกรณีของ บอริส จอห์นสัน อดีตนายกฯ อังกฤษ
อย่างไรก็ตาม เขายอมรับว่ามันเป็นปัญหาแบบงูกินหาง เพราะพรรคการเมืองในไทยเองก็เข้มแข็งแบบที่ “ระบบประชาธิปไตยไม่ต้องการ” เช่น สามารถกดปุ่มสั่งให้สภาล่มได้โดยพร้อมเพรียง
ขณะที่ ดุลยภาพ เห็นด้วยว่าไทยยังควรมีการกำหนดวาระดำรงตำแหน่งนายกฯ ให้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ ด้วย 4 เหตุผลสำคัญ
ประการแรก พรรคการเมืองไทยยังอ่อนแอ ทั้งในแง่อุดมการณ์และระบบภายในพรรคเอง อีกทั้งยังมีความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ ที่คลุมเครือ ซึ่งเห็นได้ชัดจากกรณีของพรรคเล็กในรัฐสภาปัจจุบัน
ประการที่สอง ระบบตรวจสอบถ่วงดุลอ่อนแอ นอกจากพรรคการเมืองที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติไม่มีอุดมการณ์ชัดเจน ระบบุตุลาการของไทยก็ยังขาดความน่าเชื่อถือ และไม่ปักหลักมั่นคงในหลักการเท่าที่ควร
ประการที่สาม สังคมยังขาดวัฒนธรรมพลเมืองที่เข้มแข็ง เขายกตัวอย่างเทียบกันระหว่างอังกฤษกับไทย เขาระบุว่าคนในอังกฤษมีวัฒนธรรมพลเมืองที่เข้มแข็งมาก เช่น เมื่อแรงงานรู้สึกตัวเองไม่ได้รับความเป็นธรรม พวกเขาพร้อมนัดหยุดงานร่วมกันในทันที ซึ่งวัฒนธรรมแบบนี้ทำให้ผู้มีอำนาจรู้สึกกดดันว่าต้องรับผิดชอบต่อเสียงและความเห็นของประชาชน
ประการที่สี่ ความเข้มแข็งของสื่อมวลชน เขายอมรับว่าสื่อไทยเข้มแข็งขึ้น แต่ยังเต็มไปด้วยข้อจำกัดมากมายทั้งทางด้านกฎหมายและคุณภาพบุคลากร ทำให้การตรวจสอบรัฐบาลยังไม่ได้ประสิทธิภาพมากพอ
แต่ไม่ว่าอย่างไร แนวคิดเรื่องจำกัดระยะเวลาดำรงตำแหน่งนายกฯ ก็ถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ดังนั้น ต้องมาติดตามกันต่อไปว่านายกฯ ที่ยึดอำนาจและแต่งตั้งคนร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ขึ้นมาเองอย่าง พล.อ.ประยุทธ์ จะน้อมรับเจตนารมย์ที่ตัวเองใส่ไปในรัฐธรรมนูญหรือเปล่า..
Illustrator By Krittaporn Tochan
