การทำงานของ ‘ข้าราชการไทย’ เป็นประเด็นมาโดยตลอด แต่ 1-2 อาทิตย์ ที่ผ่านมา เรื่องราวดังกล่าวถูกหยิบยกมาพูดถึงอีกครั้ง หลังจาก ‘งานพาวิลเลียนไทย (Thailand Pavilion World Expo 2025)’ ที่เมืองโอซาก้า ญี่ปุ่น ถูกวิจารณ์โดยรวมว่า ได้ไม่คุ้มเสีย ไม่สมกับงบประมาณ 900 ล้านบาท
ไม่เพียงเท่านั้น ในเวลาไล่เลี่ยกันยังมี ‘งานมหกรรมอุตสาหกรรมสร้างสรรค์สู่สากลและการเจรจาธุรกิจ’ จัดขึ้นที่ศูนย์การค้าพารากอน ที่ถ้าไม่มีการพูดถึงบนโลกออนไลน์ งานนี้ก็อาจจะไร้วี่แววการเดินชมงานและการจับจ่ายใช้สอย
The MATTER จึงพูดคุยกับ ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ถึงปัญหาของระบบราชการแบบไทยๆ คืออะไร และจะทำอย่างไรให้ตอบโจทย์กับยุคปัจจุบันมากขึ้น
‘ดีไซน์โดยเอกชน คอนเทนต์ราชการ’ สะท้อนอะไร?
งานมหกรรมอุตสาหกรรมสร้างสรรค์สู่สากลและการเจรจาธุรกิจ จัดขึ้นที่ศูนย์การค้าพารากอน
อ.ณัฐกร เริ่มต้นพูดคุยกับเราว่า ประเด็นเรื่องการจัดงานที่ World Expo 2025 กับงานที่พารากอนว่า สะท้อนถึงปัญหาของระบบราชการอย่างชัดเจน
“ราชการโดยหลักการแล้ว คือบริการสาธารณะที่ให้เปล่า ให้ฟรี จัดทิ้ง จัดขว้าง จัดไปไม่มีคนเดินหรือคนซื้อ ก็ไม่ขาดทุน เนื่องจากเป็นเพียงผู้จัดงาน ดังนั้น ตัวชี้วัดของการจัดงานจะไม่ได้อยู่ที่ตัวเลขของคนเข้าร่วมหรือไม่เข้าร่วม แต่ขอแค่ผู้หลักผู้ใหญ่มาเปิดงาน ตัดริบบิ้น มีภาพถ่ายยืนบนเวทีก็พอ”
เขายกตัวอย่างสถานการณ์ที่คล้ายกัน แต่เกิดขึ้นที่ในจังหวัดเชียงใหม่ว่า คอนเสิร์ตที่ภาครัฐเป็นผู้ดูแล จัดชนกันบ่อยครั้ง เนื่องด้วยอาจไม่จำเป็นต้องสนใจว่าคนจะมาดูหรือไม่มาดู ร้านจะขายของได้หรือไม่ได้ไม่รู้ เพราะต้นทุนที่ใช้เป็นเงินหลวง แต่หากเทียบกับผู้จัดที่เป็นภาคเอกชน ถ้าเกิดคนไม่มา เขาเจ๊งและขาดทุน ฉะนั้นวิธีคิดมันต่างกัน
รัฐวิสาหกิจ-องค์กรมหาชน อีกทางเลือก ที่จะช่วยยกระดับงานราชการ
อ.ณัฐกร ขยายความถึงความซับซ้อนของหน่วยงานราชการ ในประเด็น ‘การใช้งบประมาณ’ ให้เราฟังว่า หากหน่วยราชการนั้นๆ ใช้งบไม่หมด จำเป็นต้องคืนคลัง ดังนั้นส่วนใหญ่ก็อยากใช้ให้หมด เพราะพอถึงเวลาประเมินประสิทธิภาพการใช้งบประมาณ ก็จะถูกตรวจสอบจากเม็ดเงินที่ใช้ ถ้าใช้งบไม่หมดถือว่าหน่วยงานไร้ซึ่งประสิทธิภาพ
“ถ้าคุณตั้งไว้ร้อย คุณใช้ได้ใกล้เคียงร้อย ก็แสดงว่าคุณประสบความสำเร็จ แต่หากใช้ไปห้าสิบ เขาก็จะมองว่าคุณใช้จ่ายงบไม่มีประสิทธิภาพ”
อย่างไรก็ตาม จะมีหน่วยงานอื่นๆ เช่น มหาวิทยาลัยนอกระบบ ที่เวลาใช้งบประจำปีไม่หมด ก็สามารถเก็บสะสมไว้ได้ หรือส่งต่องบให้หน่วยงานท้องถิ่น
“ดังนั้นแล้วหากหน่วยงานราชการ ไม่จำเป็นต้องรีบเร่งใช้งบให้หมด การจัดงานต่างๆ อาจมีคุณภาพมากขึ้น”
อาจารย์จากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เสริมว่า ระบบราชการไทยมีหลายหน่วยงาน มีทั้งแบบราชการมากๆ เป็นแนวอนุรักษนิยม หรือที่เรียกรวมๆ ว่าหน่วยงานภาครัฐ และยังหน่วยงานที่ไม่ราชการขนาดนั้น เช่น รัฐวิสาหกิจ ที่จะมีการไฟฟ้านครหลวง การกีฬาแห่งประเทศไทย การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย ซึ่งมีโจทย์หลักคือกำไร จึงมักเลี่ยงจากความเป็นราชการ เพื่อหนีระเบียบ
และยังมีองค์การมหาชน ที่จะทำงานดูล้ำยุค ดูโมเดิร์นกว่า อาทิ สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ, หอภาพยนตร์ หรือศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร ซึ่งโจทย์ขององค์การมหาชนคือ ไม่กำไร แต่คล่องตัว
“ระเบียบราชการมันเข้มงวดเกินไป จนทำอะไรแทบไม่ได้ จะจัดหวือหวามากไปก็ไม่ดี แต่ถ้ารัฐบาลจำเป็นต้องเลือกเจ้าภาพ เช่น งาน World Expo 2025 ที่ญี่ปุ่น ผมอาจเสนอว่าควรเป็น การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (ททท.) แทนที่จะเลือกกระทรวงสาธารณสุข”
cr.Thailand Pavilion World Expo 2025/Facebook
แม้ว่าโจทย์ของงาน World Expo ต้องการโปรโมทเรื่องการท่องเที่ยวเชิงสุขภาพก็ตาม แต่ในแง่ของการนำเสนอ ททท.น่าจะจัดงานได้ตื่นตาตื่นใจกว่า เพราะมีประสบการณ์เรื่องทำการตลาด และที่สำคัญภารกิจหลักของกระทรวงสาธารณสุข คือรักษาคนไข้ การไปเป็นเจ้าภาพจัดงานดังกล่าวจึงไม่ใช่ทางถนัดของกระทรวง
รากเหง้าเดิมของความเป็นราชการ ไม่ตอบโจทย์อีกต่อไป
นักวิชาการผู้นี้ เล่าย้อนถึงการถือกำเนิดขึ้นมาของระบบราชการ เพื่อขยายภาพให้เห็นยิ่งขึ้นว่า ทำไมมันจึงไม่ตอบโจทย์กับสังคมสมัยใหม่แล้ว
เขากล่าวว่า ต้องย้อนไปยังรากเหง้าของมันก่อน ราชการมันถูกสร้างขึ้นมาเพื่อให้มีความชำนาญเฉพาะ หากย้อนไปเมื่อสมัยที่หลายๆ ประเทศต้องการเปลี่ยนเป็นรัฐสมัยใหม่ ก็จะไปเอาแนวคิดทฤษฎีของ Max Weber เรื่องระบบราชการ และหนีจากระบบแบบเดิม ที่เป็นระบบแบบครอบครัว ระบบเจ้าขุนมูลนาย ระบบที่เล่นพรรคเล่นพวก ให้เป็นระบบที่มีเหตุมีผล มีกฎและมีเหตุ มีผู้รับผิดชอบชัดเจน
จนนำไปสู่การเสนอไอเดียว่า องค์กรการจัดการภาครัฐในอุดมคติมันควรจะมีคุณสมบัติข้างต้น มีสายการบังคับบัญชา มีกฎระเบียบ จะต้องไม่เล่นพรรคเล่นพวก จะต้องมีความเป็นเหตุเป็นผล ซึ่งหลักการสำคัญอย่างหนึ่งของมันคือ การแบ่งงานกันทำตามความถนัด ถ้าพูดชัดๆ ก็คือแบ่งเป็นกระทรวงต่างๆ เช่น กระทรวงเกษตร กระทรวงการคลัง กระทรวงท่องเที่ยว แต่ปัญหาก็คือว่า โจทย์ปัจจุบัน โลกปัจจุบัน ไม่ได้มีเป้าหมายมุ่งไปข้อใดข้อหนึ่ง หรือด้านใดด้านหนึ่ง
อ.ณัฐกร ยกตัวอย่างว่า เช่นงานทางหลวง ที่จะถูกมองว่าเป็นเรื่องถนนและความปลอดภัยเท่านั้น แต่ไม่เคยถูกคิดในมิติเรื่องการอนุรักษ์และสิ่งแวดล้อม ส่งผลให้การตัดต้นไม้อายุ 100 ปี ออกไป เพื่อสร้างถนนจึงไม่ถูกมองเป็นปัญหาของกระทรวงคมนาคม เพราะแต่ละหน่วยงานมีเป้าหมายของตัวเอง
“มันไม่สามารถจะบูรณาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบัน ถ้าพูดเรื่องการพัฒนาอย่างยั่งยืน จำเป็นที่จะต้องมีตัวชี้วัดหลายมิติ มีมิติสังคม มิติสิ่งแวดล้อม ทำให้วิธีคิดในลักษณะหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ทำเรื่องเดียวเท่านั้นไม่เวิร์กแล้ว”
การปฏิรูประบบราชการ ทางออกที่ดีที่สุด?
ถึงแม้อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ จะเสนอทางออกในรูปแบบรวบรัดว่า แต่ละหน่วยงานควรที่จะจัดงานร่วมกันได้ เพื่อให้เกิดแลกเปลี่ยนความเห็นกัน หรือหน่วยงานที่รับผิดชอบควรที่จะมีการวางแผนดีๆ เพื่อให้งานออกมาดีมากที่สุด
“แต่ทุกวันนี้เป็นการจัดแบบขอไปที จัดเพื่อใช้งบให้มันหมด ไม่งั้นเดี๋ยวจะโดนตั้งคำถาม” อ.ณัฐกร ระบุ
แต่เขาก็มองในระยะยาวด้วยเช่นกันว่า “ขณะนี้ในไทยมีคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ เพียงแต่ว่าขยับแก้ไขอะไรไม่ค่อยได้ เนื่องจากราชการเป็นหน่วยงานที่ค่อนข้างใหญ่ และไม่ค่อยยินยอมให้เกิดความเปลี่ยนแปลง”
อย่างไรก็ตาม เขาเสนอแนวทางที่จะช่วยให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพมากขึ้น ได้แก่ การกระจายอำนาจ (privatization) การนำภารกิจที่คิดว่ารัฐทำไม่ไหวหรือทำไม่ได้ ส่งต่อให้เอกชนทำแทน เช่น หลายประเทศมีเรือนจำเอกชน เป็นต้น ซึ่งบ้านเราก็จะปรากฏให้เห็นในรูปแบบมหาวิทยาลัยเอกชน โรงพยาบาลเอกชน
“แน่นอนในด้านหนึ่งมันมีผลด้านลบ คือทำให้ประชาชนรายได้น้อยเข้าไม่ถึงบริการสาธารณะ” อ.ณัฐกร กล่าว
ต่อมาคือ การทำกฎระเบียบให้มันยืดหยุ่น (deregulation) ทุกวันนี้มันแข็งตึง ดิ้นไม่ได้ จนกลายเป็นเรื่องที่ทำให้ข้าราชการไม่กล้าฝืน เพราะกลัวโดนเล่นวินัย โดนเล่นอาญา ทุกคนจึง play safe ทำตามหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายเท่านั้น ไม่คิดจะสร้างสรรค์ไปกว่านี้
นอกจากนี้ งานที่ทับซ้อนกันของหน่วยงานราชการ อย่างกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ที่ก็ดูแลเรื่องโรงเรียนเช่นเดียวกับกระทรวงศึกษาธิการ บางครั้งจึงเกิดการเกี่ยงกันทำงาน อันนี้ไม่ใช่หน้าที่กระทรวงเรา เราไม่ทำ บางทีก็แย่งงานกันทำก็มี
“ท้ายที่สุดแล้ว ผมมองว่าการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปที่ท้องถิ่น เป็นเรื่องที่จะเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานของข้าราชการ”
อ.ณัฐกร ยกตัวอย่างเหตุการณ์ไฟไหม้ในตลาดค้าขายสัตว์เลี้ยงที่สวนจตุจักร เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2024 ว่า อำนาจในการออกใบอนุญาตให้ขายสัตว์ เป็นของกรมปศุสัตว์ที่ถือเป็นส่วนกลาง ซึ่งปรากฏว่าร้านค้าจำนวนมากในตลาดไม่มีใบอนุญาตดังกล่าว
เหตุการณ์ไฟไหม้ที่โซนขายสัตว์เลี้ยงตลาดนัดจตุจักร
อย่างไรก็ดี เหตุการณ์ในครั้งนี้หลายคนมองว่า เป็นหน้าที่ของ กทม. แต่จริงๆ แล้วไม่ใช่ ดังนั้นหากสามารถมอบอำนาจในการแก้ไขปัญหานี้ให้แก่ กทม. ที่ถือเป็นหน่วยงานท้องถิ่นโดยตรงไปเลย ก็อาจจะช่วยคลี่คลายปัญหาข้างต้นได้ดียิ่งขึ้น เพราะความซ้ำซ้อนในการทำงานจะลดลง
การปฏิรูประบบราชการ จะเกิดขึ้นในรัฐบาลชุดนี้หรือไม่?
ข้อมูลภาพรวมกำลังคนภาครัฐ 2566 โดยสำนักงานคณะกรรมการ มีจำนวนทั้งสิ้น 3,037,803 คน (คิดเป็นร้อยละ 7.47 ของกำลังแรงงานในประเทศ) โดยแบ่งเป็นข้าราชการ 1,756,259 คน และ กำลังคนประเภทอื่น 1,281,544 คน ซึ่งแนวโน้มกำลังคนภาครัฐมีจำนวนเพิ่มขึ้นทุกปี
ประเภทกำลังคนภาครัฐในภาพรวม ประกอบด้วย ข้าราชการ ลูกจ้างประจำ ลูกจ้างชั่วคราว พนักงานราชการ พนักงานจ้าง เป็นต้น ที่สังกัดกระทรวง กรม ทั้งในสังกัดบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น
นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2566 ได้มีมติเห็นชอบ มาตรการบริหารจัดการกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ.2566-2570) โดยมีมาตรการบริหารจัดการเชิงยุทธศาสตร์ที่มุ่งเน้นให้ส่วนราชการวางแผนอัตรากำลังให้เหมาะสมกับบทบาทภารกิจภาครัฐในสถานการณ์ปัจจุบัน และการใช้ทรัพยากรบุคคลอย่างมีประสิทธิภาพและคุ้มค่า
ข้อมูลกำลังคนภาครัฐที่เราหยิบยกมา แสดงให้เห็นว่าระบบราชการมีการขยายตัวมากขึ้น ซึ่งเราก็นำข้อมูลชุดนี้ถามนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ว่า การเพิ่มขึ้นของเจ้าหน้าที่ราชการเป็นไปอย่างเหมาะสมหรือไม่
เนื่องจากปัจจุบันมีการนำประเด็น ‘การลดจำนวนข้าราชการ’ มาถกเถียงกันมากขึ้น สืบเนื่องจากการก่อตั้งกระทรวงประสิทธิภาพ (DOGE) ของ โดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ที่มีคำสั่งปลดเจ้าพนักงานจำนวนมาก รวมถึงการปฏิรูปโครงสร้างรัฐบาลครั้งใหญ่ของเวียดนาม
โดยเขาให้คำตอบว่า สัดส่วนกำลังคนภาครัฐของไทยมีจำนวนที่ไม่มากจนเกินไป หากเทียบกับสัดส่วนประชากร แต่ปัญหาอยู่ที่คุณภาพของการทำงานเสียมากกว่า
ทั้งนี้ แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี เคยกล่าวถึงปัญหาความซับซ้อนของระบบข้าราชการ ในการแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี ต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 12 กันยายน 2567
อ.ณัฐกร แสดงความเห็นอย่างตรงไปตรงมาต่อคำแถลงของนายกฯ ว่า ความซ้ำซ้อนของระบบราชการ รัฐบาลมีเป้าหมายที่จะแก้เหมือนกัน ซึ่งทางรัฐบาลเข้าใจปัญหาดี แต่กลับไม่ได้คิดที่จะแก้ไขอย่างจริงจัง เพียงแต่ให้บูรณาการการทำงาน ซึ่งเราก็รู้อยู่แล้วว่าวิธีดังกล่าวเอาจริงมันไม่เวิร์ก มันเป็นการประชุมระหว่างหลายๆ หน่วยงาน ที่พอแยกย้ายกัน ก็ทำบ้างไม่ทำบ้าง
