อีกไม่กี่วันหลังจากนี้ เราน่าจะได้เห็นหน้าค่าตาของบรรดา 250 สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งมีที่มาจากการแต่งตั้งของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) โดยเฉพาะภารกิจสำคัญอย่างการโหวตนายกรัฐมนตรีคนต่อไป
ตามรัฐธรรมนูญ 2560 ส.ว. ชุดนี้จะมีอายุการทำงาน 5 ปี อำนาจตามกฎหมายล้นฟ้า ทั้งเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ ทั้งพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศ และเกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ชาติ และหากจะแก้รัฐธรรมนูญ 2560 ก็ต้องใช้เสียง ส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 หรือ 84 เสียง
ผู้สันทัดกรณีด้านกฎหมายบางคนวิเคราะห์ข้ามไปด้วยซ้ำว่า ส.ว. ในยุค คสช. สามารถข้ามไปโหวตผ่าน พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ด้วยซ้ำหากสภาล่างที่สนับสนุนรัฐบาลมีเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่ง เพราะงบประมาณแผ่นดินถือเป็นเรื่องของการ ‘ปฏิรูปประเทศ’
นั่นหมายความว่า หาก พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้รับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรีอีกสมัย ด้วย ‘เสียงข้างน้อย’ หรือ ‘เสียงข้างมาก”’ แต่ ‘ปริ่มน้ำ’ พล.อ.ประยุทธ์ จะได้เสียง ส.ว.เป็นผู้สนับสนุนอย่างแข็งขันด้วยกลไกตามร่างรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจวุฒิสภา ทำหน้าที่เป็นสปอนเซอร์รัฐบาลต่อไปอย่างเต็มที่หากเป็นฝ่ายเดียวกัน แต่หากเป็นฝ่ายตรงข้าม วุฒิสมาชิกทั้ง 250 คน ก็จะเป็นด่านที่ไม่สามารถผ่านไปได้ง่ายๆ
อย่างไรก็ตาม ใน 87 ปีที่ผ่านมา หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 บทบาทของ ส.ว.ไทย นอกจากจะ ‘คลุมเครือ’ ว่ามีหน้าที่อะไรแล้ว ที่มาของ ส.ว. ส่วนใหญ่ก็ล้วนมาจากการ ‘แต่งตั้ง’ ทั้งนั้น ด้วยสาเหตุตั้งแต่เริ่มแรกว่า คนไทย อาจมีความรู้ไม่มากพอ และต้องการมีสภาอีกหนึ่ง เพื่อเข้ามาตรวจสอบผู้แทนราษฎร หรือ ส.ส. ที่อาจจะมีการ ‘คอร์รัปชั่น’ มากกว่าในระบบที่ข้าราชการเป็นใหญ่ ส.ว.จำนวนมากจึงถูกเสนอชื่อจากระบบราชการ อธิบดี ปลัดกระทรวง แม่ทัพภาค หรือบรรดาข้าราชการอายุมากที่เพิ่งเกษียณจึงได้รับความนิยม ถูกเชิญชวนให้ไปเป็นวุฒิสมาชิกกันถ้วนหน้า
แต่ก็ใช่ว่าจะไม่เคยมีในประวัติศาสตร์ที่บรรดา ส.ว. ‘หักหน้า’ รัฐบาลที่เป็นผู้แต่งตั้ง
ย้อนกลับไปปี 2520 พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีภายหลัง พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ทำการรัฐประหารให้ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ในยุคนั้นมีบุคลิกประนีประนอม พร้อมเปิดความสัมพันธ์กับจีน หลังจากที่ยุคก่อนหน้า รัฐบาลไทยภายใต้ ธานินทร์ กรัยวิเชียร ออกจะ ‘แข็งกร้าว’ พร้อมตีรันฟันแทงกับ ‘คอมมิวนิสต์’ ทุกยุทธวิธี
อีกหนึ่งผลงานสำคัญของ พล.อ.เกรียงศักดิ์ คือการตัดสินใจ ‘นิรโทษกรรม’ ยุติการสอบสวนเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในวันที่ 6 ต.ค. 2519 ทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนักศึกษาหรือฝ่ายผู้สั่งการ ทำให้ผู้นำนักศึกษา อาทิ ธงชัย วินิจจะกูล, สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล หรือ สุธรรม แสงประทุม ได้รับอิสรภาพทันที
แน่นอนเกรียงศักดิ์มาจากรัฐประหาร สิ่งที่เขาต้องเร่งทำก็คือการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อสร้างระบอบการเมืองที่เป็นที่ยอมรับจนได้รัฐธรรมนูญ 2521 ขึ้นมา โดยมีปรมาจารย์ด้านกฎหมายอย่าง จิตติ ติงศภัทิย์ เป็นประธานกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ และมีกรรมาธิการคนสำคัญจากคณะกรรมการกฤษฎีกา ชื่อว่า มีชัย ฤชุพันธุ์
สาระสำคัญในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็คือ นายกฯ ไม่จำเป็นต้องมาจาก ส.ส. ส.ว. สามารถเลือกนายกฯ และ ส.ว. มีอำนาจเหนือกว่า ส.ส. ชัดเจน เพราะประธานวุฒิสภามีอำนาจเสนอชื่อบุคคลที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี และ ส.ว. มีวาระนานถึงคราวละ 6 ปี ในจำนวน ส.ว. 225 คน มีทหารบกมากถึง 112 คน ทหารเรือ 39 คน ทหารอากาศ 34 คน ตำรวจ 8 คน และมีพลเรือนเพียง 32 คนเท่านั้น
จะด้วยตั้งใจหรือไม่ก็แล้วแต่ รัฐธรรมนูญ 2521 มีสาระสำคัญที่บังเอิญคล้ายคลึงกับรัฐธรรมนูญ 2560 มาก เรื่องตลกร้ายก็คือ ส.ว. ใต้รัฐธรรมนูญปัจจุบันกลับมีอำนาจมากกว่า ส.ว. สมัยก่อนเสียอีก ซ้ำยังเขียนล็อกไว้หลายชั้น ไม่ให้แก้รัฐธรรมนูญได้ง่ายๆ
ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ หาเสียงเอาไว้หลายครั้งว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กำลังพาประเทศย้อนกลับไป 40 ปี ในยุคที่ ส.ว. เรืองอำนาจ และทำให้นักการเมืองมีอำนาจน้อยที่สุด นั่นก็คือในวันที่รัฐธรรมนูญ 2521 บังคับใช้นั่นเอง
หลังมีรัฐธรรมนูญและมีการเลือกตั้งในปี 2522 พล.อ.เกรียงศักดิ์ ก็คัมแบ็กอีกครั้ง เพราะบรรดาพรรคการเมืองไป ‘อัญเชิญ’ เข้ามาเป็น และอีกส่วนหนึ่ง ส.ว. ก็มาจากที่เกรียงศักดิ์กับคณะรัฐประหารร่วมกันแต่งตั้งทั้งนั้น เมื่อ ส.ว. มีส่วนที่จะต้องเลือกนายกฯ ด้วย เกรียงศักดิ์จึงกลับมาอย่างไม่มีเงื่อนไข
ปัญหาก็คือ ในรัฐบาลที่มีส่วนผสม ‘ไฮบริด’ ระหว่างนักการเมืองจากการเลือกตั้งและบรรดาทหารหาญทั้งหลายมักจะกระทบกระทั่งกันได้ง่าย นักการเมืองมักจะมีข้อเรียกร้อง ข้อต่อรอง มากกว่าทหารเสมอ ส่วนทหารเองก็ไม่ชำนาญเรื่องเศรษฐกิจ เมื่อเจอวิกฤตการณ์ราคาน้ำมันช่วงปี 2522 พล.อ.เกรียงศักดิ์ก็เอาไม่อยู่ โดนเรียกร้องจากทั้ง ส.ส. และจาก ส.ว. ที่เขาเป็นคนแต่งตั้งเอง ‘บีบ’ ให้ลาออก
ว่ากันว่า ถ้า พล.อ.เกรียงศักดิ์ไม่ยอมลาออก น่าจะมีการรัฐประหารอีกครั้ง เพราะบรรดากองทัพ ส.ว. และ ส.ส.จำนวนหนึ่งได้ตัวนายกรัฐมนตรีคนใหม่แล้ว และไม่ใช่ใครอื่น หากแต่เป็น ผบ.ทบ. และ รมว.กลาโหม ในรัฐบาลพล.อ.เกรียงศักดิ์ ที่ชื่อ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ นั่นเอง
สะท้อนให้เห็นว่า แม้จะมีรัฐธรรมนูญที่ ‘ให้อำนาจ’ ส.ว. มากเพียงใด แต่เมื่อถึงเวลาที่เห็นว่า ‘ไปไม่ไหว’ ส.ว. ก็สามารถเปลี่ยนทิศทางได้เมื่อมี ‘ข้อมูลใหม่’ และมีการ ‘ดีล’ กันเกิดขึ้นลับหลังท่านผู้นำ จนในที่สุด พล.อ.เปรม อยู่ในตำแหน่งยาวนานถึง 8 ปี ส่วนรัฐธรรมนูญ 2521 ก็กลายเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศนานเกือบ 14 ปี หนึ่งในเครื่องมือที่ประกอบสร้างพล.อ.เปรม ให้อยู่ในตำแหน่งได้ยาวนานและแข็งแรงขนาดนั้น ก็หนีไม่พ้นกลไกของรัฐธรรมนูญ 2521 และ ส.ว. สรรหา ที่ล้วนทำหน้าที่อย่างแข็งขันในการรักษา ’ป๋า’ ไว้บนเก้าอี้
กว่าที่จะมีการ ‘เลือกตั้ง’ ส.ว. ก็ปี 2543 ในเวลานั้น ภายใต้ข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญ 2540 ส.ว. ถูกห้ามไม่ให้ ‘หาเสียง’ และมีความพยายามจะแยก ส.ว. ออกจากบรรดา ‘นักการเมือง’ อย่างชัดเจน รัฐธรรมนูญให้อำนาจ ส.ว. เลือกตั้งเพื่อที่จะสรรหาองค์กรอิสระ แต่ในเมื่อมาจากการเลือกตั้งก็หนีไม่พ้นข้อครหาว่า ‘ถูกซื้อ’ จากบรรดานักการเมืองอยู่ดี
ในที่สุด คำว่า ‘สภาผัวเมีย’ ก็เกิดขึ้น ในการเลือกตั้ง ส.ว. ปี 2549 เมื่อคู่สมรส พ่อ-แม่ ของ ส.ส. และนักการเมืองจำนวนมากได้รับเลือกเข้าวุฒิสภา รัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งเกิดขึ้นหลังการรัฐประหาร 2549 จึงเกิดนวัตกรรมใหม่เพื่อฉีกสภาผัวเมียให้ ส.ว. เป็นสภา ‘ไฮบริด’ โดยให้ 74 มาจากการ ‘สรรหา’ และอีก 76 คน มาจากการเลือกตั้ง ปัญหาก็คือ ส.ว. ก็แตกเป็นกลุ่มก้อนอยู่ดี และไม่ได้มีความเป็นหนึ่งเดียวกันชัดเจน
แต่ระบบ ‘ลูกครึ่ง’ ไม่เคยใช้งานได้จริงในการเมืองไทย นั่นทำให้ใครก็แล้วแต่ที่อยู่เบื้องหลัง ส.ว. แต่งตั้งเกิดความ ‘ไม่พอใจ’ ที่คุมเสียงในวุฒิสภาไม่ได้ทั้งหมด และในเวลาหน้าสิ่วหน้าขวานที่จำเป็นต้องใช้พลังของ ส.ว. ในการจัดการกับรัฐบาล ส.ว. ก็มีเสียงไม่พอ มีอำนาจต่อรองไม่พอ เพราะมีจำนวนไม่เท่ากับ ส.ส. และอำนาจทางนิติบัญญัติก็สู้อะไรไม่ได้เลย เป็นได้เพียง ‘หอกข้างแคร่’ ของ ส.ส. เท่านั้น
ในที่สุด เมื่อรัฐธรรมนูญ 2550 เดินทางมาถึงทางตัน มี ‘ล็อก’ เกิดขึ้นมากมายจากความไม่ชัดเจน รวมถึงไม่สามารถแก้ไขปัญหาการเมืองได้อีกต่อไป จึงไม่มีวิธีใดปลดล็อกได้ดีไปกว่าการ ‘ฉีก’ ผ่านการรัฐประหาร เมื่อวันที่ 24 พ.ค. 2557
การร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่จำเป็นต้องเหนียมอายอีกต่อไป อำนาจ ส.ว. ถูกสถาปนาขึ้นอย่างล้นฟ้า เพื่อปกป้องระบอบ คสช. ซึ่งอุปถัมภ์ค้ำชูกันมานาน 5 ปี และปกป้องรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ไม่ให้ผู้ที่หาเสียงว่าจะ “แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ” ประสบความสำเร็จได้ง่าย เพราะนั่นหมายถึงมรดกตลอด 5 ปีที่ผ่านมา จะอันตรธานหายไปด้วย
ด้วยอำนาจที่ ‘เท่ากับ’ หรือ ‘เหนือกว่า’ อำนาจของ ส.ส. จึงเป็นหลักประกันว่า หากเกิดเหตุการณ์ที่รัฐบาลชุดต่อไปถูกโจมตีจากฝ่ายค้านในสภาล่าง หรือถูกสภาล่างซักฟอกจนน่วม ในที่สุด ส.ว. จะทำหน้าที่ต่างตอบแทนให้กับคนที่แต่งตั้งพวกเขาเข้าไป
แต่ต้องไม่ลืมว่า ในอดีต พล.อ.เกรียงศักดิ์ ก็มั่นใจแบบนี้ ว่าในที่สุด ส.ว. จะสามารถค้ำเก้าอี้เขา และไม่มีดีลอะไรเกิดขึ้นลับหลัง และในอดีตรัฐธรรมนูญที่ว่ากันว่า เข้มแข็งที่สุด แก้ยากที่สุด ในที่สุดก็แก้ไขได้ง่ายๆ ด้วยการ ‘ฉีกทิ้ง’
บทเรียนของการพาประเทศกลับไปให้ ส.ว. มีอำนาจล้นหลาม นอกจากต้องอาศัยความมั่นใจว่าจะต่อรองกับ ส.ว. ที่ตัวเองตั้งได้ตลอดรอดฝั่งจนแข็งแรงพอจะ ‘ค้ำเก้าอี้’ ของท่านผู้นำได้แล้ว ยังต้องมั่นใจว่าจะไม่มีทหารกลุ่มไหน หรือใครก็แล้วแต่สร้างเงื่อนไขให้เกิดการ ‘รัฐประหารซ้ำ’
เป็นความพิสดารของการสร้างระบอบประชาธิปไตยด้วยการให้อำนาจอื่นที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยเป็นตัวขับเคลื่อน ซึ่งในอนาคตอันใกล้ก็มีความเป็นไปได้สูงว่า ระบอบอันพิลึกพิลั่นนี้จะถูกทำลายด้วยวิธีที่ไม่ใช่วิถีทางประชาธิปไตยเช่นเดียวกัน
