ในวันอังคารที่ 24 มกราคมที่จะถึงนี้ Supreme Court (ศาลฎีกาสหราชอาณาจักร) จะมีคำพิพากษาในคดี
R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union ว่ารัฐบาลอังกฤษจะสามารถเริ่มกระบวนการออกจากสหภาพยุโรป ตามมาตรา 50 ของสนธิสัญญาสหภาพยุโรป (TEU) โดยไม่ต้องให้รัฐสภาเห็นชอบก่อนได้หรือไม่ คดีนี้เป็นที่กล่าวถึงว่าจะเป็นคดีสำคัญ (Landmark Case) เกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักร โดยเฉพาะในเรื่องอำนาจอธิปไตยที่เป็นของสภาหรือหลัก Parliamentary Sovereignty
ก่อนจะถึงวันที่ศาลมีคำพิพากษา เรามาบรีฟเกี่ยวกับคดีนี้และความสำคัญของมันกันก่อนสักนิด
ใครฟ้อง ฟ้องใคร และฟ้องทำไม?
Gina Miller เป็นประชาชนคนธรรมดา (อาชีพนักธุรกิจ สวยและรวยพอควร เลยมีเงินจ้างทนายเอง) ที่ยื่นฟ้องเพื่อขอให้ศาลตัดสินว่ารัฐบาลอังกฤษสามารถเริ่มกระบวนการออกจากอียูตามมาตรา 50 TEU (trigger Article 50 of the Treaty on the European Union) ได้โดยใช้อำนาจฝ่ายบริหาร (royal prerogative) โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาได้หรือไม่
ฝ่ายรัฐบาลเองเห็นว่าอำนาจในด้านนโยบายต่างประเทศเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารโดยแท้ เพราะปกติแล้วรัฐบาลก็เป็นผู้เจรจา ตกลง ลงนามผูกพันในสนธิสัญญาต่างประเทศ อำนาจด้านนโยบายต่างประเทศเป็นอำนาจที่เรียกว่า royal prerogative หรืออำนาจฝ่ายบริหารที่ตกทอดมาจากสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์และยังหลงเหลืออยู่กับฝ่ายบริหารในปัจจุบัน และไม่ใช่ว่ารัฐสภาจะไม่มีส่วนตัดสินใจเลย เพียงแต่รัฐบาลจะขอให้รัฐสภาเห็นชอบภายหลังที่เจรจาข้อตกลงกับอียูแล้ว เท่ากับว่าอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายก็ยังเป็นของสภา
ดังนั้นการใช้อำนาจ royal prerogative เพื่อเริ่ม
กระบวนการจึงไม่ขัดกับหลักอำนาจอธิปไตยของสภาแต่อย่างใด
ขณะเดียวกัน ทางฝ่ายผู้ฟ้องเห็นว่าการออกจากอียูจะกระทบสิทธิของประชาชนอย่างใหญ่หลวง
เพราะประชาชนมีสิทธิจำนวนมากตามกฎหมายอียูซึ่ง European Communities Act 1972 (ECA) ทำให้เป็นสิทธิตามกฎหมายภายใน และตามหลักที่ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของสภาในระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนของอังกฤษแล้ว การจะทำอะไรซึ่งกระทบต่อสิทธิของประชาชนจะต้องทำโดยรัฐสภาที่เป็นตัวแทนของประชาชนเท่านั้น บวกกับการที่ประชามติในอังกฤษมีผลเป็นเพียงคำแนะนำและไม่มีผลผูกมัดต่อรัฐสภา (เป็นอีกลักษณะหนึ่งของหลักอำนาจอธิปไตยของสภา) การเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50 จึงต้องผ่านความเห็นชอบของสภาก่อน
เพราะการเริ่มกระบวนการก็เป็นการตัดสินใจออกจากอียูแล้ว
คำพิพากษาของศาลชั้นต้น (High Court)
ศาลชั้นต้นตัดสินให้ Miller ผู้ร้องเป็นฝ่ายชนะ ด้วยเหตุผลตามที่ผู้ร้องยกขึ้นต่อศาลว่า การออกจากอียูมีผลกระทบต่อสิทธิของประชาชนอย่างมาก รัฐสภาเท่านั้นที่จะเป็นผู้ตัดสินใจได้
ในคำพิพากษา ศาลได้วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจอธิปไตยของรัฐสภากับอำนาจ royal prerogative ของรัฐบาลจากฎีกาที่วางหลักในเรื่องนี้ที่ผ่านมา และพิจารณาถึงลักษณะความเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ (constitutional statute) ของ ECA ที่เป็นกฎหมายเกี่ยวกับการเข้าเป็นสมาชิกอียูของสหราชอาณาจักรซึ่งกำหนดให้กฎหมายอียูมีผลใช้บังคับเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายภายในโดยตรง โดยไม่ต้องมีการออกกฎหมายอนุวัตการเฉพาะเรื่องไป ส่งผลให้สิทธิตามกฎหมายอียูเป็นสิทธิตามกฎหมายภายใน และศาลก็ตีตกข้อต่อสู้ของฝ่ายรัฐบาลที่ว่า กลไกของ ECA กำหนดให้สิทธิของประชาชนตามกฎหมายนี้ขึ้นอยู่กับการกระทำของรัฐบาลในด้านนโยบายต่างประเทศผ่านการใช้อำนาจ royal prerogative (เช่น รัฐบาลสามารถเจรจาตกลงเพิ่มเติม เปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมายและสนธิสัญญาของอียูได้ การเปลี่ยนแปลงของสิทธิก็มีผลภายในอังกฤษโดยอัตโนมัติตามกลไกของ ECA) ซึ่งการเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50 ก็เป็นการกระทำในด้านนโยบายต่างประเทศที่ไม่ได้กระทบสิทธิตามกฎหมายภายในของประชาชนแต่อย่างใด และเมื่อไม่มีบทบัญญัติที่จำกัดอำนาจ royal prerogative ของฝ่ายบริหารในเรื่องนี้อย่างชัดแจ้ง ก็ต้องถือว่ารัฐสภาไม่ต้องการจำกัดอำนาจของรัฐบาลและไม่ต้องการเข้ามาใช้อำนาจเอง โดยศาลได้ตีตกข้อต่อสู้นี้ของรัฐบาลด้วยเหตุผลว่าการเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50 กระทบกับสิทธิตามกฎหมายภายใน และโดยหลักการแล้ว รัฐบาลไม่มีอำนาจเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายในได้ เว้นแต่มีการกำหนดในกฎหมายอย่างชัดแจ้งโดยรัฐสภา
สรุปสั้น ๆ ก็คือ รัฐบาลอ้างว่า นี่เป็นเรื่องนโยบายต่างประเทศ ไม่ใช่เรื่องสิทธิของประชาชน ถ้ากฎหมายไม่ได้กำหนดไว้ อำนาจก็ต้องเป็นของรัฐบาลสิ แต่ศาลตัดสินว่า ไม่ใช่ นี่เป็นเรื่องสิทธิของประชาชน ตามหลักแล้วรัฐบาลไม่มีอำนาจ เว้นแต่รัฐสภาจะให้อำนาจผ่านทางกฎหมายต่างหาก
ความสูงสุด (?) ของอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐสภา
‘หลักอำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐสภา’ เป็นหลักการสำคัญของกฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษที่ใช้ระบอบประชาธิปไตยระบบตัวแทน ทำให้รัฐสภาที่เป็นตัวแทนของประชาชนมีอำนาจสูงสุดและกฎหมายของรัฐสภาก็เป็นกฎหมายสูงสุด อังกฤษไม่มีหลักความสูงสุดของกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ทำให้รัฐธรรมนูญอยู่เหนือกฎหมายทั่วไป ทำให้ไม่มีการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายโดยศาล แม้แต่ความต้องการของประชาชนเองก็ไม่เทียบเท่า ตามที่ Dicey กล่าวไว้ว่า
“ผู้พิพากษารู้ถึงเจตจำนงของประชาชนเพียงเท่าที่เจตจำนงนั้นถูกแสดงไว้ในกฎหมายของรัฐสภา และจะไม่ยอมให้ความมีผลของกฎหมายนั้นเป็นที่กังขาด้วยเหตุว่าถูกตราขึ้นหรือคงอยู่โดยขัดแย้งกับความประสงค์ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง”
(The judges know nothing about any will of the people except in so far as that will is expressed by an Act of Parliament, and would never suffer the validity of a statute to be questioned on the ground of its having been passed or being kept alive in opposition to the wishes of the electors.)
แต่ในช่วงหลังมานี้ หลักอำนาจอธิปไตยของรัฐสภาก็เป็นที่ถกเถียง โดยเฉพาะในบริบทของอียูและกฎหมายสิทธิมนุษยชน การเข้าเป็นสมาชิกอียูทำให้สหราชอาณาจักรต้องมอบอำนาจในการตรากฎหมายหลายเรื่องให้กับอียู เท่ากับว่ารัฐสภาไม่ได้เป็นผู้ตรากฎหมายผู้เดียว อีกทั้งสนธิสัญญาอียูก็กำหนดให้กฎหมายอียูมีศักดิ์เหนือกว่ากฎหมายภายในของประเทศสมาชิก และศาลอังกฤษเองก็ยอมรับความเหนือกว่าของกฎหมายอียูต่อกฎหมายภายใน ลักษณะเช่นนี้ทำให้มีข้อถกเถียงว่ารัฐสภาอังกฤษสูญเสียอำนาจอธิปไตยส่วนหนึ่งให้อียูแล้วหรือไม่
แต่การที่สหราชอาณาจักรยังมีอำนาจตัดสินใจออกจากอียูได้ ทำให้พูดได้ว่าท้ายที่สุดอำนาจอธิปไตยยังเป็นของสภาอยู่ (แต่ตอนนั้นก็ไม่มีใครคิดว่าต่อมาจะต้องใช้อำนาจนั้นจริง ๆ) ในส่วนของกฎหมายสิทธิมนุษยชน
การยอมรับเขตอำนาจของศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปในปีค.ศ. 1998 ก็ทำให้ศาลระหว่างประเทศเข้ามาตัดสินได้ว่ากฎหมายของรัฐสภาอังกฤษชอบด้วยหลักการสิทธิมนุษยชนยุโรปหรือไม่ นอกจากนั้น การถ่ายโอนอำนาจในการตรากฎหมายให้สภาของสก็อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ นับแต่
ปีค.ศ. 1998 ก็ทำให้หลักอำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐสภา (หมายถึงสภาเวสมินสเตอร์ที่เป็นตัวแทนประชาชนทั้งสหราชอาณาจักร) มีความซับซ้อนขึ้น เพราะมี Sewel Convention เป็นธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมืองที่สภาของ 4 ประเทศในสหราชอาณาจักรตกลงกันไว้ว่า โดยทั่วไป สภาเวสมินสเตอร์จะไม่ตรากฎหมายในเรื่องที่ถูกถ่ายโอนอำนาจไปแล้วโดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภาสก็อตแลนด์ เวลส์ หรือไอร์แลนด์เหนือก่อน
แต่ Sewel Convention ก็เป็นเพียงธรรมเนียมทางการเมือง
ที่ไม่มีผลผูกมัด เช่นเดียวกันการทำประชามติที่เป็นที่นิยมและมีความสำคัญมากขึ้น
ถึงผลประชามติจะไม่มีผลผูกมัดตามกฎหมายรัฐธรรมนูญสหราชอาณาจักร (และในกฎหมายให้มีประชามติเมื่อปี 2015 ก็ไม่ได้กำหนดให้มีผลผูกมัด) แต่ก็มีหลายความเห็นว่านัยของประชามติในปัจจุบันไม่เหมือนกันสมัยก่อนแล้ว
Mark Elliot ศาสตราจารย์วิชากฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัย Cambridge ตั้งข้อสังเกตว่า ถึงนัยที่เปลี่ยนไปของประชามติจะไม่ถึงขั้นทำให้ศาลไม่ต้องสนใจเจตจำนงของสภา แต่ช่องว่างระหว่างการไม่สนใจเจตจำนงของสภากับการรับรู้เพียงแต่เจตจำนงของประชาชนเฉพาะที่ปรากฏในกฎหมายโดยไม่ต้องสนใจการแสดงเจตจำนงผ่านทางประชามติตามหลักของ Dicey ก็เป็นช่องว่างที่ใหญ่มาก
Elliot เห็นว่า แม้ประเด็นหลักที่ Supreme Court ต้องตอบจะเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจอธิปไตยของสภาที่เข้าไปครอบคลุมและดึงอำนาจจากฝ่ายบริหาร แต่ความสัมพันธ์ของอำนาจอธิปไตยของสภาในแง่อื่นทั้งกับประชาชน (parliamentary sovereignty vs popular sovereignty) กับความเหนือกว่าของกฎหมายอียู และกับสภาสก็อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ ก็เป็นประเด็นแวดล้อมที่เกี่ยวเนื่องและแสดงถึงความไม่แน่นอนที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักร หลักอำนาจอธิปไตยของสภาแบบดั้งเดิมอาจจะไม่ใช่คำตอบของคดีนี้ แต่การหาคำตอบในคดี Miller อาจนำไปสู่การอธิบายความหมายร่วมสมัยของหลักอำนาจอธิปไตยของสภาในยุคปัจจุบันที่ภูมิทัศน์ทางการเมืองของสหราชอาณาจักรมีความซับซ้อนขึ้น
คดี Miller กับขีดจำกัดของรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร?
สื่อใหญ่อย่าง The Economist ได้ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า ประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นในคดี Miller ทำให้เห็นข้อด้อยของรัฐธรรมนูญสหราชอาณาจักรชัดเจน เพราะไม่มีกฎกำหนดเป็นการเฉพาะว่าสถานการณ์แบบนี้ต้องดำเนินการอย่างไรตามรัฐธรรมนูญ และการต้องมาถกเถียงว่าหลักการและขอบเขตของอำนาจเป็นอย่างไรก็เสียเวลามาก โดยเฉพาะในสภาพที่อยู่ภายใต้ความไม่แน่นอนว่าจะออกจากอียูในรูปแบบใด และยิ่งเริ่มกระบวนการช้าก็จะยิ่งทำให้ภาวะความไม่แน่นอนยาวนานยิ่งขึ้น อาจจะถึงเวลาแล้วที่สหราชอาณาจักรต้องมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร เพื่อทำความตกลงที่แน่ชัดเกี่ยวกับการใช้อำนาจระหว่างองค์กรทางการเมืองต่าง ๆ
The Economist ให้เหตุผลว่า การคงอยู่ของรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรของสหราชอาณาจักรตั้งอยู่บนเงื่อนไข 3 ประการ คือ
1. ต้องมีฉันทามติในกลุ่มชนชั้นปกครองเกี่ยวกับธรรมเนียมที่จะคงอยู่ในระยะยาว
2. ประชาชนต้องเต็มใจให้ชนชั้นนำเป็นผู้ตีความและปรับใช้ธรรมเนียมเหล่านั้น
3. ธรรมเนียมจะต้องมีวิวัฒนาการอย่างค่อยเป็นค่อยไป ไม่เฉียบพลันหรือรุนแรง
ซึ่งเงื่อนไขที่ว่านี้ได้เปลี่ยนแปลงไปแล้วในปัจจุบัน ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาเกิดความเปลี่ยนแปลงทางรัฐธรรมนูญมากกว่าสองสามร้อยปีที่ผ่านมาเสียอีก ไม่ว่าจะเป็นการถ่ายโอนอำนาจให้สภาในสก็อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ หรือการยอมรับอำนาจของศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปที่ทำให้กฎหมายสิทธิมนุษยชนเปลี่ยนแปลงไปมาก และความเต็มใจของประชาชนที่จะให้อิสระชนชั้นนำในการกำหนดแนวทางของประเทศก็ลดน้อยลง อย่างที่เห็นได้จากกระแสต่อต้านชนชั้นนำ (anti-establishment) หรือกระแสต่อต้านศาล หลังจากที่ศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาในคดี Miller มีสื่ออย่าง The Daily Mail สุมไฟด้วยการพาดหัวว่า ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นที่ตัดสินในคดีนั้นเป็น ‘ศัตรูของประชาชน (enemies of the people)’
กล่าวกันว่า ที่ผ่านมา สหราชอาณาจักรไม่เคยมีการเปลี่ยนแปลงทางรัฐธรรมนูญหลังยุค Enlightenment (ยุคแสงสว่างทางปัญญาที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างสังคมและกฎหมาย เกิดความตื่นตัวเรื่องสิทธิของปัจเจกในหลายประเทศยุโรป การปฏิวัติในฝรั่งเศสที่เป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างฉับพลันและรุนแรงมักเป็นตัวอย่างเปรียบเทียบกับปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ (Glorious Revolution) ของอังกฤษที่ไม่มีการนองเลือดและยังคงสถาบันกษัตริย์ไว้) ที่เฉียบพลันและรุนแรง และ Brexit ก็อาจจะเป็นสิ่งที่ทำให้สหราชอาณาจักรต้องเข้าสู่ช่วงเวลาการเปลี่ยนแปลงที่เฉียบพลันรุนแรงหรือ ‘constitutional moment’ โดยเฉพาะเมื่อมองว่าเสียงโหวตให้ออกจากอียูแสดงถึงความต้องการเห็นการเปลี่ยนแปลงทันทีโดยไม่รอการแก้ไขอย่างประนีประนอมและค่อยเป็นค่อยไปเหมือนก่อนแล้ว
ทั้งนี้ทั้งนั้น นี่ก็ไม่ใช่ครั้งแรกที่มีคนเสนอให้ทำรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรซึ่งก็ไม่เคยสำเร็จด้วยเหตุผลง่ายๆ ว่า If it ain’t broke, don’t fix it ก็ไม่รู้ว่าความมี common sense และ pragmatism ที่ชาวเกาะอังกฤษภาคภูมิใจจะช่วยพยุงให้เครื่องจักรรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรเดินต่อไปได้ไหม แต่ถ้า Brexit คือ ‘ออกเป็นออก’ อย่างที่เทรีซา เมย์ว่า การออกจากอียูก็คงจะลดความซับซ้อนในเรื่องหลักอำนาจอธิปไตยของสภาได้บ้าง
เพราะจะไม่มีความเหนือกว่าของอียูแล้ว และคงจะทำให้เหตุผลของการมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรลดความเร่งด่วนไป (ไม่นับว่ารัฐบาลก็คงไม่มีเวลามาสนใจเรื่องอื่นนอกจาก Brexit) แต่ก็ตลกร้ายตรงที่ศาลจะต้องมาตอบคำถามกฎหมายรัฐธรรมนูญยาก ๆ นี้ก็ตอนที่อังกฤษจะออกจากอียูแล้ว
อ้างอิงข้อมูลจาก
คำพิพากษา High Court http://www.bailii. org/ew/cases/EWHC/Admin/2016/2768.html
https://publiclawforeveryone. com/2016/12/16/brexit-sovereignty-and-the-contemporary-british-constitution-four-perspectives/
http://www.economist. com/news/britain/21709963-unsexy-it-may-seem-britain-needs-big-constitutional-debate-machine-splutters
