สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน กลายเป็นสิทธิที่คนทั่วไปเริ่มรู้จักมากขึ้น หลังมีปรากฏการณ์ ‘ร่างรัฐธรรมนูญหนึ่งแสนชื่อ’ หรือการร่วมลงชื่อของประชาชนไม่น้อยกว่า 100,000 คนเพื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อปี พ.ศ.2563 ที่ผ่านมา
แต่ทว่า ‘สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย’ เป็นสิทธิที่อยู่คู่กับสังคมไทยมาไม่น้อยกว่า 22 ปี นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.2540 โดยมี พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เป็นกฎหมายที่รับรองให้เกิดการใช้สิทธิดังกล่าวในทางปฏิบัติ
ตลอดระยะเวลากว่า 22 ปี ‘พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมาย’ มีการปรับปรุงแก้ไขมาแล้ว 3 ฉบับ โดยฉบับที่ 3 เพิ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม พ.ศ.2564
ซึ่งสาระสำคัญ คือ การอำนวย ‘ความสะดวก’ ให้กับประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เช่น ให้สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (สำนักงานเลขาสภาฯ) มีหน้าที่อำนวยความสะดวกให้กับประชาชน และที่สำคัญ คือ การเข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่จำเป็นจะต้องใช้สำเนาบัตรประชาชนเป็นเอกสารประกอบอีกต่อไป อีกทั้งยังเตรียมเปิดระบบการเข้าชื่อเสนอกฎหมายผ่านระบบออนไลน์อีกด้วย
อย่างไรก็ดี แม้ว่า พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ ฉบับใหม่จะมีความก้าวหน้าในการอำนวยสิทธิของประชาชน แต่ทว่า ‘กฎหมายประชาชน’ ก็ยังต้องเจออุปสรรคขวางกั้นจนไปไม่ถึงฝั่งฝันอยู่ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการปัดตกกฎหมายเกี่ยวกับการเงินของนายกรัฐมนตรี หรืออำนาจปัดตกกฎหมายของประธานสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น
จากบังคับถ่าย ‘สำเนาทะเบียนบ้าน’ สู่การลงชื่อ ‘ผ่านทางออนไลน์’
รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.2540 ได้วางรากฐานเกี่ยวกับสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนไว้ ในมาตรา 170 ว่า “..ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้พิจารณากฎหมาย..” ต่อมา เมื่อมีการตรา พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ ปี พ.ศ.2542 ก็มีการกำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน มีสิทธิเสนอร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาได้
โดยวิธีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คือให้ผู้ที่ต้องการเสนอกฎหมาย ยื่น ‘ร่างกฎหมาย’ พร้อมกับเอกสารแบบฟอร์มที่แสดงชื่อ ที่อยู่ และลายมือชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายและผู้แทนการเสนอกฎหมายตามที่รัฐสภากำหนด รวมถึงต้องแนบ ‘สำเนาทะเบียนบ้าน’ และ ‘สำเนาบัตรประจำตัวประชาชน’ หรือบัตรประจำตัวประชาชนที่หมดอายุ หรือบัตรหรือหลักฐานอื่นใดของทางราชการที่มีรูปถ่ายสามารถแสดงตน อย่างใดอย่างหนึ่งด้วย
ต่อมา ในรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.2550 มีการแก้ไขบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยเปลี่ยนจำนวนผู้มีสิทธิเสนอกฎหมาย จากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน ‘ให้เหลีอเพียง 10,000 คน’
ซึ่งการแก้ไขครั้งนี้นับเป็นก้าวสำคัญของการส่งเสริมประชาธิปไตยทางตรงที่ผ่านการถอดบทเรียนถึงความยากลำบากในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่ผ่านมา ทว่าแม้รัฐธรรมนูญจะถูกแก้ไขแล้ว แต่กว่า พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ จะถูกปรับปรุงแก้ไขก็ต้องใช้เวลานานกว่า 6 ปี ถึงออกมาเป็น พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ ปี พ.ศ.2556
ใน พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ปี พ.ศ.2556 ได้เปลี่ยนแปลงจำนวนผู้มีสิทธิเสนอกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ คือ ใช้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 10,000 ชื่อ แต่ความก้าวหน้าที่สำคัญในกฎหมายฉบับนี้คือการ ‘ยกเลิกการใช้สำเนาทะเบียนบ้าน’ ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จากเดิมที่ประชาชนต้องใช้เอกสารถึง 3 ฉบับ ก็ลดเหลือ 2 ฉบับได้แก่ 1.แบบฟอร์มลงลายมือชื่อที่รัฐสภาเป็นคนกำหนด กับ 2.สำเนาบัตรประชาชนพร้อมลายเซ็น
พอมาถึงรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.2560 สิทธิการเข้าชื่อกฎหมายยังคงกำหนดไว้เหมือนเดิม แต่ว่าฝ่ายการเมืองนำโดยรัฐบาลและพรรคก้าวไกล พยายามปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ จนกระทั่งวันที่ 18 มีนาคม พ.ศ.2564 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภามีมติเห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ ฉบับใหม่
โดยหนึ่งในความก้าวหน้าของกฎหมายฉบับนี้ คือ การกำหนดให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายทำได้โดยการกรอกเอกสาร ‘แบบฟอร์ม’ ที่แสดงชื่อ ชื่อสกุล เลขประจำตัวประชาชน พร้อมทั้งลงลายมือชื่อ ตามที่รัฐสภากำหนดเท่านั้น ‘ไม่จำเป็น’ จะต้องใช้สำเนาบัตรประชาชนอีกต่อไป
นอกจากนี้ ผู้ที่ต้องการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เมื่อกรอกแบบฟอร์มการเข้าชื่อที่รัฐสภากำหนดแล้ว ก็สามารถส่งเอกสารมายังผู้ที่กำลังเข้าชื่อเสนอกฎหมายอยู่ผ่านทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์ก็ได้ เช่น การส่งผ่านอีเมล์ เฟซบุ๊ก หรือไลน์ อีกทั้ง ยังกำหนดให้สำนักงานเลขาธิการสภาฯ เปิดช่องการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ‘ผ่านระบบออนไลน์’ อีกด้วย
แผนผังขั้นตอนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่รัฐสภาเผยแพร่
จาก ‘กกต.’ สู่ ‘สำนักงานเลขาธิการสภาฯ” การเปลี่ยนผ่านหน่วยงานสนับสนุน
ย้อนกลับไปในสมัยที่ยังใช้ พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ ปี พ.ศ.2542 หน่วยงานที่ทำหน้าที่สนับสนุนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คือ ‘คณะกรรมการการเลือกตั้ง(กกต.)’ โดยกฎหมายกำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีจำนวนตั้งแต่ 100 คน ขึ้นไป ยื่นขอให้ กกต. เป็นผู้ดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ผ่านการยื่นคำขอร้อมกับร่างกฎหมายที่จะเสนอให้กับประธาน กกต.
เมื่อประธาน กกต. รับทราบ ให้ดำเนินการจัดส่งร่างกฎหมายและเอกสารที่เกี่ยวข้องไปให้ กกต. ประจำจังหวัดหรือผู้ที่ กกต.จังหวัดแต่งตั้ง ดำเนินการประกาศให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละจังหวัดทราบและให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามระยะเวลาและสถานที่ที่กำหนด ทั้งนี้ การกำหนดระยะเวลาเข้าชื่อต้องไม่น้อยกว่า 90 วันนันแต่วันประกาศ
หลังจากผ่านเวลามากว่า 22 ปี ในร่าง พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ปี พ.ศ.2564 ได้เปลี่ยนมือจาก กกต. เป็น ‘สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร’ ซึ่งความก้าวหน้าที่เกิดขึ้นในกฎหมายฉบับใหม่ คือ การกำหนดหน้าที่ของสำนักงานเลขาธิการสภาฯ ให้มีความชัดเจน ได้แก่ การช่วยจัดทำร่างกฎหมายและเอกสารประกอบตามที่ประชาชนร้องขอภายในระยะเวลาไม่เกิน 90 วัน กับมีหน้าที่ช่วยประชาสัมพันธ์และเป็นผู้รับและรวบรวมหลักฐานการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เป็นระยะเวลาไม่เกิน 1 ปี
อย่างไรก็ดี สิ่งที่ขาดหายไปใน พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ปี พ.ศ.2564 คือ ‘การสนับสนุนเรื่องค่าใช้จ่าย’ เพราะจากเดิมใน พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ปี พ.ศ.2556 กำหนดให้ ประชาชนสามารถร้องขอรับการสนับสนุนค่าใช้จ่ายจากกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมืองตามกฎหมายว่าด้วยสภาพัฒนาการเมืองได้
‘กำแพง 4 ชั้น’ ที่กีดขวาง ‘กฎหมายประชาชน’ ไม่ให้ถึงปลายทาง
แม้ว่าสิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายจะได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญมาตลอดระยะเวลาไม่น้อยกว่า 22 ปี แต่รัฐธรรมนูญเองก็เป็นตัวการที่ ‘ขัดขวาง’ หรือเป็น ‘อุปสรรค’ สำคัญต่อการออกกฎหมายที่มาจากประชาชน โดยอุปสรรคนี้สามารถจำแนกออกมาได้ 4 อย่าง ได้แก่
- อำนาจของนายกรัฐมนตรีในการให้คำรับรองร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงิน
ในรัฐธรรมนูญแทบทุกฉบับจะกำหนดให้การเสนอร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน เช่น กฎหมายที่ต้องมีการจัดสรร โอน หรือจ่ายงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน ต้องได้รับ ‘คำรับรองจากนายกรัฐมนตรี’ เสียก่อนจึงจะสามารถบรรจุเข้าระเบียบวาระเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา หรือหมายความว่า หากร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอเข้ามาเป็นร่างกฎหมายที่มีการใช้เงินงบประมาณ ร่างกฎหมายนั้นก็ต้องผ่านความเห็นชอบจากนายกฯ แล้วถึงจะได้เข้าสภาฯ
ถ้านับเฉพาะหลังการเลือกตั้งในปี พ.ศ.2562 มีร่างกฎหมายประชาชนที่นายกฯ ต้องพิจารณาให้คำรับรองอย่างน้อย 54 ฉบับ โดยมีเพียง 1 ฉบับ ที่นายกฯ ให้คำรับรอง คือ ร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย ส่วนที่เหลือแบ่งเป็นรอนายกฯ พิจารณา อย่างน้อย 9 ฉบับ และ นายกฯ ไม่ให้คำรับรอง 2 ฉบับ ได้แก่ ร่าง พ.ร.บ.บำนาญแห่งชาติ และ ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด
- อำนาจของประธานสภาฯ ในการวินิจฉัยเกี่ยวกับหลักการของร่างกฎหมาย
นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.2540 เป็นต้นมา การเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชนมีกรอบอยู่ว่า ต้องเป็นกฎหมายตามตามหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ โดยผู้ที่จะวินิจฉัยว่า “ร่างกฎหมายที่เสนอมีหลักการเป็นไปตามหมวด 3 หรือ หมวด 5 ของรัฐธรรมนูญหรือไม่” คือ ประธานสภาผู้แทนราษฎร
ซึ่งที่ผ่านมา เคยมีร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอถูกประธานสภาฯ ปัดตก อย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ป.อาญา) มาตรา 112 (ความผิดฐานหมิ่นประมาทพระมหากษัตริย์) ที่ประธานสภาฯ วินิจฉัยว่า มีหลักการไม่เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐของรัฐธรรมนูญ โดยอ้างว่า กฎหมายมาตราดังกล่าวเกี่ยวข้องกับหมวด 1 พระมหากษัตริย์
ปี พ.ศ.2555 คณะรณรงค์แก้ไขมาตรา 112 (ครก.112) เคยนำรายชื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 26,968 รายชื่อ ยื่นแก้ไข ป.อาญา มาตรา 112 แต่ประธานสภาฯ ขณะนั้นวินิจฉัยให้ตกไป อ้างว่าไม่เข้าเงื่อนไขที่ประชาชนจะขอเสนอแก้ไขกฎหมายได้ตามรัฐธรรมนูญ
- อำนาจของประธานสภาผู้ฯ ในการจัดระเบียบวาระ
โดยทั่วไป การพิจารณาบรรุจกฎหมายใดเข้าสู่ระเบียบวาระการพิจารณาของสภาฯ จะเป็นการตัดสินใจของประธานสภาฯ ผ่านความเห็นของ ‘คณะกรรมการประสานงาน’ หรือที่นิยมเรียกกับว่า ‘วิป’ ทั้งจากวิปพรรคร่วมรัฐบาล และวิปพรรคร่วมฝ่ายค้าน
ด้วยเหตุนี้ ทำให้กฎหมายของประชาชนมีโอกาสถูกพักไว้ไม่ถูกพิจารณา และบางครั้งอาจจะตกค้างอยู่ในระเบียบวาระไปจนสิ้นอายุของสภาฯ อันเป็นผลให้กฎหมายต้องตกไปในที่สุด
ตัวอย่างของกฎหมายประชาชนที่ถูกทิ้งค้างไว้ไม่มีการหยิบขึ้นมาพิจารณาก็เช่น ร่าง พ.ร.บ.ยกเลิกประกาศและคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ขัดกับหลักสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย รวม 35 ฉบับ ที่ได้ยื่นต่อประธานสภาฯไปตั้งแต่วันที่ 21 มิถุนายน 2562 แต่ผ่านมาเกือบ 2 ปี ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวก็ยังไม่ได้ถูกหยิบขึ้นมาพิจารณาโดยสภาฯ แต่อย่างใด
นอกจากนี้ ยังมีกรณีที่ไม่ยอมนำร่างกฎหมายของประชาชนขึ้นมาพิจารณา จนกระทั่ง ส.ส. หรือ ครม. ได้เสนอร่างกฎหมายที่มีเนื้อหาที่ใกล้เคียงกัน ‘มาประกบ’ จึงจะได้พิจารณา ซึ่งผลที่ตามมาคือ สภาฯจะให้ยกร่างกฎหมายที่ถูกเสนอโดย ส.ส. หรือ ครม. เป็น ‘ร่างกฎหมายหลัก’ ในขณะที่ร่างกฎหมายประชาชนจะใช้เป็นเพียงร่างกฎหมายที่นำมา ‘พิจารณาประกอบ’
- อำนาจของคณะกรรมาธิการวิสามัญในการปรับปรุงแก้ไขร่างกฎหมาย
โดยทั่วไป การพิจารณาร่างกฎหมายจะทำการพิจารณาทั้งสิ้น 3 วาระ โดยวาระที่หนึ่ง คือ วาระรับหลักการ หากว่าสภาฯ ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายในวาระที่หนึ่ง ก็จะมีการตั้ง ‘คณะกรรมาธิการวิสามัญ(กมธ.วิสามัญ)’ ขึ้นหนึ่งชุด เพื่อจัดทำร่างกฎหมายให้เสร็จสมบูรณ์ก่อนจะนำไปพิจารณารายมาตราในวาระที่สอง หลังจากนั้นถึงให้สภาฯ ให้ความเห็นชอบเพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมายในวาระที่สาม
โดยในชั้น กมธ.วิสามัญจะถือเป็นชั้นสำคัญในการออกกฎหมาย เพราะการตัดสินใจเกี่ยวกับเนื้อหาของกฎหมายทั้งหมดแทบจะอยู่ในชั้นนี้ และแม้ว่ารัฐธรรมนูญ จะกำหนดให้มีตัวแทนผู้เสนอร่างกฎหมายเข้ามาเป็น กมธ.วิสามัญไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม
แต่ผลการพิจารณากฎหมายก็ยังคงมีเสียงข้างมากเป็นสมาชิกสภาฯ ด้วยเหตุนี้จึงทำให้ เนื้อหาของร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอถูกปรับแก้ไขจนอาจจะตกหล่นสาระสำคัญของร่างกฎหมายที่ถูกเสนอโดยประชาชน
การเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน ตลอด 22 ปี แม้จะมีการขจัดอุปสรรคไปบ้างตามลำดับ แต่จะให้ผ่านมาบังคับใช้จริงๆ จึงยังเป็นไปได้ไม่ง่ายนัก
