ยกเครื่องคุณสมบัติใหม่ ‘บัตรคนจน’ หรือ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ รัฐบาลตั้งเงื่อนไขเพิ่ม 8 ข้อ เช่น ตัดสิทธิพ่อแม่หากลูกนำชื่อไปลดหย่อนภาษี ตัดสิทธิผู้มีบัญชีหุ้น เป็นต้น ทางกระทรวงการคลังอ้างว่า การปรับคุณสมบัติคราวนี้ จะช่วยเหลือคนยากจนที่ตกหล่น ยังไม่ได้รับบัตรสวัสดิการ
แต่ในปีนี้ มีประชาชนจำนวนกว่า 2.9 ล้านคนเข้ายื่นอุทธรณ์ เนื่องจากไม่ผ่านเกณฑ์บัตรคนจน ในจำนวนนี้ราว 40% พบข้อมูลในระบบว่า ตนถือครองยานพาหนะ แม้ว่ารถได้ถูกขายกลายเป็นซากไปนานแล้ว แต่ชื่อยังอยู่ในทะเบียน กลายเป็นภาพผู้คนไหลบ่าเข้าสำนักงานขนส่ง เพื่อมาตรวจสอบสิทธิการถือครองรถ และยืนยัน ‘ความยากจน’ ที่รัฐบาลมองไม่เห็น
เมื่อระบบคัดกรองทำให้คนที่เดือดร้อนจริงไม่ได้รับสิทธิ ขณะเดียวกันคนที่ได้รับสิทธิอาจไม่ได้ยากจนจริง แล้วรัฐบาลกำลังวัด ‘ความยากจน’ จากอะไร ใครบ้างควรได้รับสวัสดิการ หรือควรเป็นสิทธิถ้วนหน้าสำหรับทุกคน
แค่ไหนเรียกจน และทำไมต้องพิสูจน์ความจน
“จนแค่ไหนถึงเรียกว่าจน” อาจดูตอบได้ไม่ยาก ก็อาจจะใช้รายได้พึงประเมินต่อปีก็น่าจะพออนุมานได้ไหมนะ ว่าใครบ้างคือคนจน แต่ในทางนโยบายสาธารณะ ความยากจนมีความซับซ้อน มีความเฉพาะตัวสูง เพราะความยากจนไม่ได้หมายถึงการมีรายได้น้อยอย่างเดียว The MATTER ชวนดูความเป็นมาของนิยามความจนแบบพอสังเขป
โดยทั่วไป การวัดความยากจนมีอยู่ 2 แนวทางหลัก คือ ความยากจนแบบสัมบูรณ์ (Absolute Poverty) และ ความยากจนแบบสัมพัทธ์ (Relative Poverty) ความยากจนแบบสัมบูรณ์เป็นการกำหนด เส้นความยากจน (Poverty Line) ซึ่งหมายถึงรายได้หรือรายจ่ายขั้นต่ำที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต หากมีรายได้ต่ำกว่าเส้นดังกล่าวก็ถือว่าเป็นคนจน ส่วนความยากจนแบบสัมพัทธ์ เป็นการเปรียบเทียบฐานะคนๆ หนึ่งกับคนส่วนใหญ่ในสังคม เช่น ผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าค่ามัธยฐานของประเทศตามที่กำหนด แม้เขาจะมีรายได้เพียงพอต่อการดำรงชีพ แต่หากต่ำกว่าคนส่วนใหญ่ก็อาจถือว่าอยู่ในภาวะยากจนเชิงสัมพัทธ์
สำหรับประเทศไทย สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ใช้เส้นความยากจนเป็นเกณฑ์หลักในการวัด โดยคำนวณจากค่าใช้จ่ายขั้นต่ำที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต ทั้งค่าอาหารและค่าใช้ค่าที่อยู่อาศัย เสื้อผ้า การเดินทาง และของใช้จำเป็น ใครก็ตามที่มีรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภคต่ำกว่าเส้นความยากจนจะถูกจัดว่าเป็นคนจน อย่างไรก็ตาม เส้นความยากจนจะปรับเปลี่ยนทุกปีตามค่าครองชีพและแตกต่างกันในแต่ละภูมิภาค
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา นักวิชาการและคนในสังคมได้ถกเถียงถึงนิยามความยากจน จากการวัดด้วยรายได้เพียงอย่างเดียว เริ่มคำนึงถึงความยากจนในหลายมิติ แนวคิดนี้มองว่าคนๆ หนึ่งอาจไม่ใช่คนจนตามเกณฑ์รายได้ แต่พวกเขายังเผชิญความยากจนจากการเข้าไม่ถึงการศึกษา การรักษาพยาบาล ที่อยู่อาศัยที่ปลอดภัย มีน้ำสะอาดใช้ หรือเข้าถึงบริการพื้นฐานของรัฐ เป็นต้น
ด้วยเหตุนี้ การกำหนดว่าใครคือ ‘คนจน’ ไม่อาจตัดสินได้แค่ตัวเลขรายได้ (ในแง่หนึ่ง ก็ต้องดูว่าผู้ออกแบบนโยบายมีเจตนาอย่างไรด้วย) เพราะหากกำหนดเกณฑ์รายได้ต่ำเกินไป อาจเป็นการตัดสิทธิคนที่เดือดร้อนจริงๆ ออกจากระบบสวัสดิการ เราเรียกว่า การตกหล่น แต่หากกำหนดเกณฑ์กว้างเกินไป ก็อาจทำให้คนที่ไม่ได้เดือดร้อนจริงได้รับสวัสดิการไปด้วย หรือเกิด การรั่วไหล อุดมคติคือทำยังไงก็ได้ ให้การตกหล่นและการรั่วไกลใกล้เคียงศูนย์มากที่สุด
นี่จึงเป็นเหตุผลว่าทำไม ‘บัตรคนจน’ จึงตามมาด้วยเกณฑ์การคัดกรองที่ละเอียดยิบ จนบางครั้งกลายเป็นภาระให้ประชาชนต้องลำบากพิสูจน์ความจน ทั้งที่ก็ยากจนอยู่แล้ว บ้างก็อยู่ในพื้นที่ทุรกันดาร ‘ยาก’ ที่จะทราบข่าวสารด้านสวัสดิการของภาครัฐ บ้างก็เป็นผู้ป่วยติดเตียงอาศัยลำพัง ‘จน’ ปัญญาที่จะเข้าถึงสิทธิสวัสดิการได้ กลายเป็นว่าระบบคัดกรองความจน กลับผลักไสคนจนเสียอย่างนั้น แล้วระบบคัดกรองควรจะเป็นเช่นไร?
ไม่มีระบบคัดกรองความจนที่สมบูรณ์แบบ
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ได้เผยแพร่บทความที่เรียบเรียงมาจากข้อเขียนของ สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง อภิปรายถึงกรณีปรับเกณฑ์ผู้มีสิทธิได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในปี 2569 โดยมองว่า บทเรียนจากหลายประเทศทั่วโลกที่ใช้ ‘ความจน’ เป็นเกณฑ์ในการแจกสิทธิและสวัสดิการ ยังพบการตกหล่น (คนที่ควรได้ กลับไม่ได้สิทธิ) และรั่วไหล (คนที่ไม่ควรได้ กลับได้รับสิทธิ) ในสัดส่วนหลายสิบเปอร์เซ็นต์จากทุกโครงการ
ไม่ต้องหาตัวอย่างไกลที่ไหน ย้อนกลับไปเมื่อปี 2568 สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) ได้วิเคราะห์ประสิทธิภาพโครงการบัตรคนจน พบว่า มีคนที่ไม่จนจริงแต่ได้รับบัตรคนจนถึง 10.1 ล้านคน และมีคนจนที่ไม่ได้รับบัตรคนจนถึง 1.4 ล้านคนจาก 3.5 ล้านคน กล่าวคือ มีคนจนถึง 40.4% ที่ไม่ได้รับบัตรคนจน
บทวิเคราะห์ ของ PIER ให้เหตุผลของความคลาดเคลื่อนนี้ว่า ส่วนหนึ่งเป็นเพราะรัฐขาดข้อมูลที่ครบถ้วนในการคัดกรอง เช่น รัฐกำหนดว่า ‘ผู้มีสิทธิรับบัตรคนจนต้องมีรายได้ต่ำกว่า 100,000 บาทต่อปี’ แต่คำถามคือ แล้วรัฐรู้รายได้ที่แท้จริงของประชากรทุกคนจริงไหม? นอกจากนี้ ยังมีปัญหาเรื่องคำนิยามของ ‘คนจน’ ว่าควรใช้สิ่งใดมาชี้วัด ไปจนถึงประเด็นที่คนจนมีเพิ่ม-ลดลงทุกปีแต่รัฐกลับไม่มีการคัดกรองซ้ำ
แม้ว่าเครื่องมือคัดกรองกลุ่มเป้าหมายจะมีการพัฒนามาอย่างต่อเนื่อง จากเมื่อก่อน เราใช้วิธีการที่ค่อนข้างล้าสมัยอย่าง Proxy-means test (การใช้ข้อมูลทรัพย์สินและลักษณะครัวเรือนมา ‘ประมาณ’ ความจน แทนการวัดรายได้จริง) มาวันนี้ เริ่มเปลี่ยนมาใช้ข้อมูลจากหลายแหล่ง เช่น แผนที่ดาวเทียม ข้อมูลการใช้มือถือ ฯลฯ เพื่อสะท้อนสถานะของกลุ่มเป้าหมายจากหลายมิติ และเป็นวิธีที่ใช้ในโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
อย่างไรก็ตาม ปัญหาการตกหล่นและรั่วไหลยังคงมีอยู่ หนำซ้ำ การพยายามอุดรูรั่วกลับเป็นการผลักให้คนตกหล่นไปจากสิทธิมากกว่าเดิม ตัวอย่างล่าสุด กรณีที่รัฐตัดสิทธิบัตรคนจนในกลุ่มพ่อแม่ที่ลูกนำชื่อไปลดหย่อนภาษี เพราะถือว่าลูกได้เลี้ยงดูพ่อแม่ และใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีไปแล้ว อาจนับได้ว่าไม่เข้าข่าย ‘ความยากจน’ แต่ในความเป็นจริง ลูกอาจมีภาระล้นตัวและตัดสินใจไม่เลี้ยงดูพ่อแม่ก็ได้ รัฐก็ควรให้สิทธิพ่อแม่ตัดสินใจได้ก่อนว่า จะรับสิทธิสวัสดิการแห่งรัฐหรือไม่ ถ้ายอมรับสิทธินี้ ลูกก็จะไม่สามารถใช้ชื่อพ่อแม่ลดหย่อนภาษีได้ เป็นต้น
จู่ๆ ก็ไม่ใช่คนจน
หลังการยกเครื่องคุณสมบัติ ‘บัตรคนจน’ กันใหม่ในปี 2569 ทำให้เราได้ทราบว่า มีคนผ่านเกณฑ์อยู่ 9.51 ล้านคน จากผู้ลงทะเบียน 18.82 ล้านคน เรียกได้ว่าถูกตัดสิทธิกันไปเกือบครึ่ง โดยสาเหตุสำคัญมาจากคนส่วนใหญ่มีข้อมูลการถือครองยานพาหนะ เช่น คนหนึ่งมีมอเตอร์ไซค์ 2 คัน คันแรกปี 2540 คันที่ 2 ปี 2545 ซึ่งปัจจุบันกลายเป็นซากแล้ว แต่ข้อมูลของรัฐก็บ่งชี้ว่าไม่ใช่คนจนตามเกณฑ์
ตัวอย่างเช่น บางคนมีชื่อครอบครองรถจักรยานยนต์เก่าที่ไม่ได้ใช้งานแล้ว เช่น รถอายุหลายสิบปีที่กลายเป็นซาก แต่ข้อมูลทะเบียนของรัฐยังระบุว่าบุคคลนั้นเป็นเจ้าของรถอยู่ ทำให้ระบบมองว่าอาจมีฐานะไม่เข้าข่ายคนจน ทั้งที่ในความเป็นจริงรถดังกล่าวอาจไม่มีมูลค่าหรือไม่สามารถใช้งานได้แล้ว
หลังประกาศผลได้ไม่นาน มีประชาชนยื่นอุทธรณ์ประมาณ 2.9 ล้านราย โดยปัญหาที่พบมากที่สุดกว่า 40% เกี่ยวข้องกับเรื่องการถือครองรถยนต์และรถจักรยานยนต์ เช่น การโอนลอย รถที่ขายไปแล้วแต่ยังไม่ได้เปลี่ยนชื่อในทะเบียน หรือรถที่ไม่ได้ใช้งานแต่ยังคงมีชื่อเจ้าของอยู่ในระบบ ทำให้ข้อมูลของรัฐไม่ตรงกับสถานการณ์จริง และส่งผลให้บางคนถูกปฏิเสธสิทธิ
จากปัญหาดังกล่าว กระทรวงการคลังจึงเตรียมเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาปรับเกณฑ์ใหม่ โดยอาจไม่นำรถยนต์ที่มีอายุเกิน 20 ปี และรถจักรยานยนต์ที่มีอายุเกิน 15 ปี มาใช้เป็นเงื่อนไขตัดสิทธิทันที แต่เปิดให้เจ้าของสามารถยื่นขอให้ตรวจสอบข้อเท็จจริงเป็นรายกรณี เพื่อให้การพิจารณาสอดคล้องกับฐานะ
นอกจากประเด็นเรื่องรถยนต์แล้ว ยังมีการทบทวนกรณีผู้เรียนบางกลุ่ม เช่น ผู้เรียน กศน. หรือ สกร. รวมถึงผู้เรียนอาชีวศึกษานอกระบบ ที่ถูกตัดสิทธิเพียงเพราะมีสถานะเป็นนักเรียนหรือนักศึกษา โดยหลักการใหม่จะพิจารณาจากรายได้ ทรัพย์สิน และคุณสมบัติด้านอื่นร่วมด้วย ไม่ใช่ใช้สถานะการศึกษาเป็นเกณฑ์ตัดสิทธิเพียงอย่างเดียว ซึ่งคาดว่ามีผู้ได้รับผลกระทบจากประเด็นนี้ประมาณ 50,000 ราย
หรือควรใช้สวัสดิการแบบถ้วนหน้า?
หลายอาจคุ้นเคยกับข้อเสนอถึงสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ที่ไม่ต้องการการพิสูจน์ความจน โดยมองว่าประชาชนควรได้รับการช่วยเหลือจากรัฐเป็นพื้นฐาน แต่เราควรใช้มาตรการถ้วนหน้ากับทุกเรื่องเลยหรือไม่? ข้อเขียนของ สมชัย อ้างถึงใน TDRI ระบุว่า ข้อดีของสวัสดิการแบบถ้วนหน้าคือ แทบไม่มีการตกหล่น แต่ในทางกลับกัน ก็เกิดการรั่วไหลสูงสุดเช่นกัน และนั่นหมายความว่าเราต้องใช้งบประมาณมหาศาล
สวัสดิการถ้วนหน้า จึงเหมาะกับนโยบายที่หากเกิดการตกหล่นแล้ว จะสร้างผลเสียต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างมาก เช่น นโยบายด้านเด็กและเยาวชน เพราะเด็กคือกำลังสำคัญของประเทศ หากเด็กที่ควรได้รับความช่วยเหลือหลุดไปจากระบบ ผลที่ตามมาจะขยายวงกว้าง นำไปสู่ปัญหาสังคม และอย่าลืมว่าปัจจุบันประเทศไทยมีภาวะเด็กเกิดน้อยมาก ดังนั้น แม้เม็ดเงินของสวัสดิการจะรั่วไหลไปบ้าง แต่ภาระงบประมาณก็มีแนวโน้มลดลงในอนาคต
แต่ก็ไม่ได้แปลว่าปัญหาความยากจนนั้นสำคัญน้อยกว่า ด้านสมชัย เสนอว่า รัฐไม่จำเป็นต้องเลือกว่าจะเป็นแบบถ้วนหน้าหรือแบบคัดกรองเพียงอย่างเดียว แต่สามารถใช้ ‘ระบบลูกผสม’ ได้ เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งปัจจุบันเป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า แต่มีข้อเสนอให้เพิ่มเป็น 3,000 บาทต่อเดือน หากให้ทุกคนเท่ากัน รัฐจะต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นหลายแสนล้านบาท
แนวทางลูกผสมคือ ทุกคนยังคงได้รับเบี้ยยังชีพพื้นฐานในอัตราเดิม 600-1,000 บาทต่อเดือน เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้สูงอายุที่ยากจนตกหล่นจากระบบ ขณะเดียวกัน ผู้สูงอายุที่ยากจนเป็นพิเศษจึงจะได้รับเงินเพิ่มเป็นประมาณ 3,000 บาท โดยต้องผ่านการคัดกรองที่เข้มงวด วิธีนี้ช่วยให้คนที่เดือดร้อนจริงได้รับความช่วยเหลือมากขึ้น โดยไม่ทำให้ภาระงบประมาณของรัฐสูงเกินไป
สมชัยตั้งข้อสังเกตว่า การปรับเกณฑ์บัตรสวัสดิการแห่งรัฐครั้งล่าสุดให้รัดกุม สะท้อนว่ารัฐบาลอาจพยายามอุดรูรั่วไหล เพราะกังวลเรื่องภาระงบประมาณ แต่ถึงอย่างนั้นรัฐก็ไม่ควรมองข้ามการตกหล่น แม้รัฐบาลจะระบุว่าจะมีมาตรการช่วยเหลือผู้ที่ตกหล่นในภายหลัง แต่ก็หลายคนยังต้องติดตามรายละเอียดว่ารัฐบาลจะตัดสินใจช่วยเหลืออย่างไร
“ที่สำคัญการดึงคนตกหล่นเข้าสู่ระบบ จะต้องทำในลักษณะเชิงรุก คือเข้าหาพวกเขา แล้วนำเขาเข้าสู่ระบบสวัสดิการแห่งรัฐ ไม่ใช่ไปบอกให้เขามาลงทะเบียนเอง เพราะมีคนจำนวนไม่น้อยหลุดออกจากระบบเพราะมีข้อจำกัดในการเข้าถึง หรือความไม่กล้าเข้ามาลงทะเบียนตั้งแต่แรก” สมชัย จิตสุชน ระบุ
ไม่มีระบบคัดกรองใดที่สมบูรณ์แบบ เป้าหมายของนโยบายสาธารณะจึงควรออกแบบระบบที่จะลดความเสียหายจากการตกหล่นให้น้อยที่สุด
อ้างอิงจาก
