จากการเปิดเผยตัวเลขคนจนล่าสุดโดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) คนจนในประเทศไทยลดลงจาก 6.7 ล้านคนในปี พ.ศ.2561 มาอยู่ที่ 4.3 ล้านคน ในปี พ.ศ.2562 ซึ่งเป็นตัวเลขคนจนที่ต่ำที่สุดนับตั้งแต่มีการเก็บข้อมูลอย่างเป็นระบบมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2531
แน่นอนว่านี่เป็นข่าวดี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ถึงขั้นบอกว่าตัวเองนั้น “พอใจ” กับความก้าวหน้าในการแก้ไขปัญหาความยากจน คำถามก็คือ รัฐบาลสามารถ ‘เคลม’ ความสำเร็จนั้นได้มากแค่ไหน
แล้วทำไมความยากจนมันถึงลดลง?
หนึ่งในข้อสรุปทางเศรษฐศาสตร์ที่ยึดถือกันในหมู่นักเศรษฐศาสตร์การพัฒนาที่ถูกซัพพอร์ตโดยงานวิจัยมากมายก็คือว่า เมื่อเศรษฐกิจมีการขยายตัว ความยากจนในสังคมมันย่อมลดลงอยู่แล้ว หากสังคมไม่ได้มีความเหลื่อมล้ำที่สูงมากนัก เหตุผลก็เพราะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมักมาคู่กับการผลิตทั้งทางด้านสินค้าและบริการที่มากขึ้น การจ้างงานที่มากขึ้น โดยเฉลี่ยแล้ว คนก็มีรายได้เพิ่มสูงขึ้นตามลำดับ
แต่การขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยในปี พ.ศ.2562 มีอยู่แค่ 2.4% ซึ่งน้อยที่สุดในรอบ 5 ปี ในขณะเดียวกัน ตัวเลขการส่งออกสินค้าและบริการที่เป็นเสมือนกระดูกสันหลังของเศรษฐกิจไทยติดลบถึง 2.6% ความเหลื่อมล้ำ (เมื่อดูจากค่า Gini coefficient) ก็ปรับตัวดีขึ้นเพียงแค่เล็กน้อย
ดังนั้น เศรษฐกิจไทยในปี พ.ศ.2562 มันไม่ได้โดดเด่น (outstanding) เสียจนทำให้คิดว่า นี่แหละคือเหตุผลที่ทำให้ความยากจนมันลดลง
บางคนอาจจะแย้งว่า เศรษฐกิจปี พ.ศ.2562 ก็เหมือนจะดีเพราะอัตราการว่างงาน (สัดส่วนของผู้ว่างงานต่อกำลังแรงงานทั้งหมด) ต่ำ จริงอยู่ที่อัตราการว่างงานของไทยแทบจะต่ำที่สุดในโลก แต่นั่นก็อาจเป็นเพราะไทยเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจนอกระบบ (informal economy) ขนาดใหญ่ (กว่าครึ่งของผู้มีงานทำเป็นแรงงานที่ไม่ได้รับความคุ้มครองหรือไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงาน) คนจึงหางานทำกันได้ไม่ยากนัก แต่สิ่งที่สำคัญกว่าคือ การที่มีงานทำ ไม่ได้แปลว่า จะไม่ได้เป็นคนจน ไม่ได้สะท้อนความมั่นคงทางรายได้ และเมื่อแรงงานนอกระบบเยอะ นั่นแปลว่า พวกเขาเหล่านั้นต้องแบกรับค่าใช้จ่ายทางด้านสุขภาพเอง และเมื่อตกงานก็ไม่มีรัฐมาดูแล ดังนั้น ด้วยอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่ำกว่าปีอื่น ๆ การติดลบของการส่งออก และสัดส่วนของแรงงานนอกระบบ
การที่คนจนลดลงถึง 2 ล้านคนในปี พ.ศ.2562 น่าจะเป็นเพราะ ‘ปัจจัยอื่น’
ถ้าอยากจะหา ‘ปัจจัยอื่น’ ที่นอกเหนือจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ก็ต้องไปดูว่ารัฐบาลดำเนินนโยบายอะไรที่น่าจะมีส่วนช่วยให้ชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนดีขึ้นได้บ้าง
แน่นอนว่าหนึ่งในนโยบายเรือธงของรัฐบาลประยุทธ คือ โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือที่เรียกกันว่า ‘บัตรคนจน’ ที่เริ่มแจกให้กับผู้มีรายได้น้อยที่ผ่านเกณฑ์กว่า 14 ล้านคน เริ่มแจกตั้งแต่ตุลาคม พ.ศ.2560 ประเด็นก็คือว่า ถ้าบัตรคนจนมันสามารถลดความยากจนได้จริง ทำไมความยากจนถึงได้เพิ่มขึ้น จาก 5.3 ล้านคน ในปี พ.ศ.2560 เป็น 6.7 ล้านคนในปี พ.ศ.2561
ทำไมอยู่ดี ๆ บัตรคนจนก็มีอิทธิฤทธิ์ในการลดความยากจนได้ถึง 2 ล้านคน ในปี พ.ศ.2562 ?
หรืออาจเป็นเพราะในปี พ.ศ.2562 รัฐเพิ่มสิทธิประโยชน์ของบัตรคนจน ซึ่งมันแตกต่างอย่างนัยสำคัญกับปี พ.ศ.2561 แต่ก็ไม่ได้เป็นเช่นนั้น รัฐยังคงจ่ายเงิน 200-300 บาทต่อเดือนเหมือนเดิม จำนวนผู้ถือบัตรก็มีเท่าเดิม (ราว 14 ล้านคน) เงินช่วยเหลือค่าเดินทาง ค่าก๊าซหุงต้ม ก็ยังอยู่ในระดับเดิม ยิ่งไปกว่านั้น การเติบโตทางเศรษฐกิจของทั้งปี พ.ศ.2561 ยังสูงถึง 4.2% มากกว่าปี พ.ศ.2562 เกือบ 2 เท่า อย่างไรก็ตาม จากการสำรวจโดย TDRI พบว่า คนจนที่ไม่มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ คิดเป็นถึงร้อยละ 64 ของคนจน ซึ่งนั่นหมายความว่า ‘คนจนตัวจริง’ ไม่ได้สิทธิประโยชน์อะไรเลยจากนโยบายบัตรคนจนในปัจจุบัน ด้วยเหตุผลนี้ จึงทำให้เชื่อได้ยาก ว่า การช่วยเหลือของรัฐผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ คือ พระเอก ในการลดความยากจน
จากเนื้อหาของบทความข้างต้น มันมีสิ่งที่เรา ‘ไม่รู้’ และ ‘ความไม่แน่ใจ’ เต็มไปหมด และมันคือ ‘ปัญหา’ ของการทำนโยบายสาธารณะแบบไทย ๆ ที่ปราศจากการประเมินผลกระทบของนโยบาย (policy impact evaluation) ทำให้เราไม่รู้ว่าอะไรกันแน่ที่ทำให้คนจนลดลง
หัวใจของการประเมินนโยบาย ก็เพื่อดูว่า ‘ผลลัพธ์’ ที่แท้จริงของนโยบายนั้นหน้าตาเป็นอย่างไร พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ เราจะแน่ใจได้อย่างไรว่าสิ่งที่เราวัด (ซึ่งในทีนี้ก็คือ การลดลงของคนจน) มันเป็นเพราะโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ไม่ใช่เพราะเหตุผลอื่น
มี 3 เหตุผล ที่รัฐไทยควรจะให้ความสำคัญกับการประเมินผลกระทบของนโยบายสาธารณะ
เหตุผลแรก ก็คือ เราจะได้ทราบสาเหตุ (causes) ที่แท้จริงของผลลัพธ์ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา การพัฒนาเศรษฐกิจไม่ใช่เรื่องที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ (natural process) ไม่ใช่ทุกประเทศจะประสบความสำเร็จในการพัฒนาเหมือนกันหมด เราเลยต้องการทราบว่า อะไรคือสาเหตุที่ทำให้ประเทศหนึ่งประสบความสำเร็จ (หรือล้มเหลว) นโยบายอะไรที่ทำแล้วได้ผลจริง ๆ
เหตุผลที่สอง ก็คือ เมื่อเราประเมินนโยบายที่ทำอยู่ เราจะรู้ว่าในอนาคตมีความจำเป็นมากน้อยแค่ไหนที่จะต้องออกนโยบายใหม่ การประเมินนโยบายจึงช่วยทำให้เราออกแบบนโยบายที่ถูกต้องมากขึ้น การประเมินนโยบายจะนำไปสู่นโยบายที่ดีขึ้นได้ หากเรารู้จุดแข็งและจุดอ่อนของนโยบายที่ทำอยู่
เหตุผลที่สาม (สำคัญที่สุด) ก็คือ เมื่อเราใช้นโยบายไปแล้ว เราต้องการรู้ว่ามันได้ผลจริง ๆ ใช่หรือไม่ รัฐบาลควรมีความรับผิดชอบต่อสังคมโดยต้องสามารถอธิบายได้ว่า นโยบายที่ทำไปมันบรรลุวัตถุประสงค์หรือเปล่า ความสำเร็จใดที่จะสามารถ “เคลม” ได้จากนโยบายนั้นได้จริง ๆ
ศิลปะการประเมินผลกระทบของนโยบายมีสิ่งที่เรียกว่า ‘Potential outcome framework’ ซึ่งเป็นการหาคำตอบว่า “จะเกิดอะไรขึ้นกับผลลัพธ์ที่เราสนใจ (ในที่นี้ ก็คือความยากจน) หากไม่มีการดำเนินนโยบายนั้น” หรือศัพท์ทางเศรษฐศาสตร์เรียกมันว่า ‘counterfactual’ ซึ่งเป็นการพิจารณาถึงผลลัพธ์ที่ตรงกันข้ามกับความเป็นจริง เช่น หากคนจนได้รับบัตรคนจน เราอยากจะรู้ว่า จะเกิดอะไรขึ้นกับคนจน หากพวกเขาไม่ได้รับบัตร หรือ หากคนจนไม่ได้รับบัตรคนจน จะเกิดอะไรขึ้น หากพวกเขาได้รับบัตรคนจน
ความท้าทายก็คือว่า ในความเป็นจริง เรามีแค่คนจนที่ถือบัตรคนจน กับคนจนที่ไม่ได้รับบัตรคนจน คนจน 1 คน ไม่สามารถถือบัตรและไม่ถือบัตรพร้อมกันได้ เมื่อเราไม่สามารถ observe สิ่งที่ตรงข้ามกับความเป็นจริงได้ ทางออกก็คือการหา counterfactual ที่เหมาะสม ซึ่งเป็นการหาคน (หรือกลุ่มคน) ที่มี ‘ทุกอย่าง’ เหมือนกันหมด
ถ้าเราอยากจะรู้ผลกระทบของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ คนที่เราจะเปรียบเทียบกับคนจนที่ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ก็ต้องเป็น คนจนที่คุณลักษณะเหมือนกับคนจนที่ถือบัตรทุกประการ ต่างกันแค่อย่างเดียว คือ พวกเขาไม่ได้บัตรคนจน ไม่ใช่ไปเปรียบเทียบระหว่างคนจนที่ถือบัตรคนจน กับ คนอื่น ๆ (ใครก็ไม่รู้) ที่ไม่ได้ถือบัตรคนจน ซึ่งรายได้หรือค่าใช้จ่ายระหว่างคนสองกลุ่ม อาจจะแตกต่างกันเพราะเหตุผลอื่น ไม่ใช่เพราะบัตรคนจน
การทำ Randomized controlled trials (RCTs) เป็นหนึ่งในวิธีที่ช่วยให้เราหา ‘counterfactual’ ที่ถูกต้องได้ ซึ่งเป็นระเบียบวิธีวิจัยที่นักเศรษฐศาสตร์ได้หยิบยืมมาจากงานทางการแพทย์ (ให้นึกถึงการศึกษาประสิทธิภาพของยา โดยกลุ่มหนึ่งได้รับยาจริง ขณะที่อีกกลุ่มได้รับยาหลอก) ซึ่งการนำ RCTs เข้ามาใช้ในการประเมินผลกระทบการทำนโยบายนั้นถือเป็น ‘revolution’ ของการศึกษาทางด้านเศรษฐศาสตร์การพัฒนา ตามที่ Esther Duflo นักเศรษฐศาสตร์เจ้าของรางวัลโนเบลปี 2019 กล่าวไว้ว่า “creating a culture in which rigorous randomized evaluations are promoted, encouraged, and financed has the potential to revolutionize social policy during the 21st century, just as randomized trials revolutionized medicine during the 20th”
ที่ผ่านมา รัฐบาลและนักนโยบายของไทยมีความฉาบฉวยในการดำเนินโยบายสาธารณะ ทำให้เราไม่รู้ว่าเราสามารถ ‘เคลม’ ผลลัพธ์ของการพัฒนา จากอะไรได้บ้าง
แม้จะมีการประเมินผลกระทบของโครงการการพัฒนา แต่ก็ไปสุดแค่การวิเคราะห์ประโยชน์-ต้นทุน (cost-benefit analysis) ของโครงการ ซึ่งการทำ CBA ไม่ได้ช่วยให้เรารู้ว่านโยบายหรือโครงการต่าง ๆ ที่ทำมันได้ผลจริง ๆ หรือเปล่า จะดีกว่าไหม หากเราให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบาย เพื่อให้แน่ใจได้ว่า ภาษีของประชาชนจะถูกใช้ไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงตามวัตถุประสงค์ของโครงการอย่างแท้จริง
แน่นอนว่า ไม่ใช่ทุกนโยบายจะสามารถทำ RCTs ได้หมด และตัว RCTs เองก็มีข้อจำกัดทั้งในแง่ของต้นทุน (เงินและเวลา) ข้อกังวลทางด้านจริยธรรม และประเด็น external validity (ความเที่ยงตรงของผลการศึกษาเมื่อมีการเปลี่ยนพื้นที่/กลุ่มคนในการศึกษา) รัฐไทยก็อาจเรียนรู้การดำเนินนโยบายจากจีน ที่มีลักษณะเชิงทดลอง หรือที่รู้จักกันในชื่อ ‘Gradualism’ ซึ่งเป็นการปฏิรูปหรือดำเนินนโยบายแบบค่อยเป็นค่อยไป หากได้ผลในพื้นที่หนึ่งแล้วจึงค่อยขยายไปยังพื้นที่อื่น ซึ่งนโยบายสำคัญของจีนในช่วง 40-50 ปีที่ผ่านมาอย่างสัญญาการผลิตครัวเรือน (Household Responsibility System) ที่เริ่มทำในช่วงปี ค.ศ.1976 การกำหนดราคาแบบรางคู่ (Dual-track price reform) ในช่วงระหว่างปี ค.ศ.1985-1994 รวมไปถึงกิจการหมู่บ้าน (Township-and-village enterprises) ในช่วงปี ค.ศ.1980 ก็ล้วนแล้วแต่ผ่านการ ‘ทดลอง’ ว่ามันได้ผลจริง ๆ หรือเปล่าในเมืองเล็ก ๆ มาแล้วทั้งสิ้น วิธีการนี้ ช่วยให้รัฐบาลจีนมีองค์ความรู้ เข้าใจประเด็นการพัฒนาที่คนจีนต้องการ รับรู้และเผชิญหน้ากับปัญหาที่เกิดขึ้น เพื่อที่ว่า เมื่อขยายนโยบายไปยังระดับประเทศแล้ว จะสามารถรับมือหรือควบคุมกับปัญหาที่อาจเกิดขึ้นได้
ดังนั้น เมื่อเราไม่รู้ว่าการลดลงของความยากจนในปี พ.ศ.2562 มันเป็นเพราะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือเพราะนโยบายต่าง ๆ ที่รัฐทำกันแน่ คงไม่ฉลาดนัก…หากจะมานั่ง ‘พอใจ’ กับผลลัพธ์ทางด้านการพัฒนาเศรษฐกิจที่ไม่รู้ที่มาที่ไป
