(1)
ก่อนหน้าเหตุการณ์นองเลือดในเดือนพฤษภาคม ปี พ.ศ. 2535 นั้น ไม่มีใครคิดถึงร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นฉบับ ‘ประชาชน’ คือ ประชาชนเป็นผู้มีส่วนร่วมในการร่างมาก่อน
เพราะรัฐธรรมนูญ ที่คณะราษฎร ผู้เปลี่ยนแปลงการปกครอง พยายามสร้างให้เป็นกฎหมายสูงสุดนั้น ในความเป็นจริง หลังจากคณะราษฎร ‘ล่มสลาย’ รัฐธรรมนูญก็กลายเป็นเครื่องมือที่เอาไว้ฉีก – ร่างใหม่ ซ้ำไปซ้ำมา สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ลากยาวถึงจอมพลถนอม กิตติขจรนั้น ไม่จำเป็นต้องมีรัฐธรรมนูญเลยก็ได้ กว่าประเทศนี้จะมีรัฐธรรมนูญจริงจัง ก็ปาเข้าไปหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม ในปี พ.ศ.2516
โดยทั่วไป รากฐานของของรัฐธรรมนูญในประเทศนี้ มักจะเกิดจากการรัฐประหาร รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้น ปี พ.ศ.2521 ก็มาจากการรัฐประหาร นำโดย พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ในปี พ.ศ.2520 รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 แม้ไม่ได้มาจากการรัฐประหาร แต่หลักคิด และผู้ร่าง ก็มาจากบรรดาชนชั้นนำ ซึ่งสุดท้าย ก็มีอายุสั้นๆ เพียงแค่ 2 ปีเท่านั้น
เพราะบรรดาชนชั้นนำ ทั้งที่ร่วมร่าง และไม่ได้ร่วม ต่างก็เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้ “เสรีภาพ” มากเกินไป นำมาซึ่งความวุ่นวายในภายหลัง กระทั่งต้องใช้เหตุการณ์ 6 ตุลาฯ มาเป็นเหตุแห่งการรัฐประหาร และล้มล้างรัฐธรรมนูญอีกรอบ ในอีก 2 ปีหลังจากนั้น
เพราะฉะนั้น หลักคิดเรื่อง ‘รัฐธรรมนูญ’ ในไทย จึงไม่ได้แข็งแรงมาก เมื่อคณะราษฎรมีอันเป็นไปหลังยุคจอมพลสฤษดิ์ หลังจากนั้น รัฐธรรมนูญ จะมีหรือไม่มีก็ได้ ที่มารัฐบาลจะมาจากไหนก็ได้ ขอแค่ให้เป็น ‘คนดี’ ก็พอ และก็ไม่มีใครคิดไปไกลถึงขั้นว่ารัฐธรรมนูญ ที่มาของ ส.ส. ส.ว. และนายกฯ ควรจะต้องมาจาก ‘ประชาชน’ ต้องมีองค์กรอิสระที่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลรัฐบาล และรัฐสภาได้ เพราะเราไม่เคยมีระบบนั้นอยู่แล้ว ประชาธิปไตยเพียง ‘ครึ่งใบ’ แบบรัฐธรรมนูญ 2521 ก็น่าจะเพียงพอสำหรับคนไทย…
เพราะฉะนั้น ถ้าเป็นรัฐบาลที่เป็น ‘คนดี’ อย่างรัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ก็ไม่แปลก ที่จะอยู่ยาวหน่อย และรัฐบาลที่ถูกกล่าวหาว่า ‘คอร์รัปชัน’ แบบรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ จะถูกรัฐประหารอีก ก็ ‘ไม่แปลก’ เช่นกัน
(2)
แต่การรัฐประหาร พล.อ.ชาติชาย ในปี พ.ศ.2534 ซึ่งยกเลิกรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521 และต้องสร้างกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้งนั้น นำมาซึ่งการ ‘ต่อต้าน’ ที่ต่างออกไป ข้ออ้างในการรัฐประหารชาติชาย มาจากเรื่องคอร์รัปชัน มาจากเรื่องเผด็จการรัฐสภา ทำลายสถาบันทหาร แต่รัฐธรรมนูญ กลับไม่ได้ตั้งใจแก้เรื่องเหล่านี้
ประธานกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ 2534 ที่ชื่อว่า มีชัย ฤชุพันธุ์ (หนึ่งในผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2521 ด้วย) กลับไปมุ่งเน้นเรื่อง ‘ที่มา’ ของนายกฯ เปิดทางให้มี นายกฯ คนนอกได้ ขณะเดียวกัน วุฒิสภา ก็มาจากการเลือกของคณะรัฐประหาร คือ คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.)
เรียกได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2534 ไม่ได้ต่างอะไรไปจากรัฐธรรมนูญจากการรัฐประหารก่อนหน้านี้ ก็คือต้องการให้อำนาจของคณะรัฐประหาร ‘อยู่ยาว’ ต่อไป โดยสามารถผนวกเข้ากับระบบการเมือง จากพรรคทหาร หลังการเลือกตั้ง ซึ่งในเวลานั้นคือพรรคสามัคคีธรรมได้ และนักการเมืองเสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง ก็พึงพอใจที่รัฐธรรมนูญพวกนี้ออกแบบมาเพื่อพวกเขา
อย่างไรก็ตาม การชุมนุมของประชาชนที่เริ่มต้นขึ้นในเดือน เมษายน ปี พ.ศ.2535 หรือ 5 เดือน หลังรัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ ก็ตอกย้ำปัญหาสำคัญของกฎหมายสูงสุดนี้ได้ดี เมื่อ ส.ส. ในสภา ตัดสินใจเลือก พล.อ.สุจินดา คราประยูร อดีต ผบ.ทบ. หนึ่งในตัวตั้งตัวดีของการรัฐประหาร 1 ปีก่อนหน้านั้น เป็นนายกฯ ต่อ
เพราะฉะนั้น ดอกผลจากเหตุการณ์การชุมนุม
เดือนเมษายน – พฤษภาคม ปี พ.ศ.2535 ที่จบลงด้วยการนองเลือด
จึงสะท้อนว่าปัญหานั้น อยู่ที่รัฐธรรมนูญ หาใช่ตัวบุคคล
และถ้าไม่รื้อรัฐธรรมนูญ 2534 ที่มาจาก ‘เผด็จการ’ ประเทศนี้ก็ไปต่อไม่ได้..
(3)
หลังการเลือกตั้งในเดือนกันยายน ปี พ.ศ. 2535 ซึ่งพรรคประชาธิปัตย์ได้คะแนนเสียงสูงสุด การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งในเวลานั้น ก็ไม่ได้แก้ยากอะไร กลับลากยาวออกไป เพราะเหตุที่ว่าการเมืองแบบมี ‘ทหาร’ นำ นั้น หายไปจากสารบบการเมืองไทยแล้ว การใช้กำลังบนถนนราชดำเนินในเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ทำให้ทหารไม่อาจยุ่งกับระบบรัฐสภา หรืออำนาจฝ่ายบริหารได้อีก เมื่อทหารไม่อยู่แล้ว รัฐธรรมนูญที่มุ่งจะสืบทอดอำนาจก็ไม่ใช่ปัญหา ประชาธิปไตยไทย ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2534 คือเรื่องที่ว่าด้วย ‘นักการเมือง’ ล้วนๆ
ถ้าใครอ่าน ประชาธิปไตยบนเส้นขนาน ของวินทร์ เลียววาริณ ซึ่งเล่าถึงช่วงเวลาหลังปี พ.ศ.2535 ก็จะพบว่าภาพลักษณ์ของนักการเมืองนั้นย่ำแย่ ครึ่งหลังของทศวรรษที่ 2530 คือทศวรรษแห่งความ ‘สิ้นหวัง’ ของคนที่ติดตามการเมืองไทย รัฐบาลแบ่งออกเป็นหลายขั้ว หลายมุ้ง สร้างผลประโยชน์ต่อรองกันเอง แย่งโควตาเก้าอี้กระทรวงใหญ่ การทุจริตคอร์รัปชันหลายเรื่อง อย่าง การทุจริตออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินทำกินเพื่อการเกษตร ส.ป.ก. 4-01 ก็เกิดขึ้นในเวลานี้
แต่แม้การเมืองจะสิ้นหวังเพียงใด รัฐบาลชวนก็ไม่สามารถสร้างวาระว่าด้วยการ ‘แก้รัฐธรรมนูญ’ ได้สำเร็จ ทั้งที่ในเวลานั้นเริ่มต้นไม่ยาก เพียงแค่แก้มาตรา 211 ของรัฐธรรมนูญ 2534 เหตุเพราะประชาธิปัตย์นั้นเป็นศูนย์รวมของความหลากหลายมากเกินไป หลายเรื่องถูกชักเข้าชักออก ไม่ว่าจะเป็นที่มาของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ที่มาวุฒิสมาชิก การเลือกตั้งท้องถิ่น หรือนวัตกรรมใหม่ในเวลานั้นอย่างองค์กรอิสระ ว่าจะทำอย่างไร ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ความเห็นของรัฐบาลประชาธิปัตย์ในเวลานั้น ก็คือรัฐธรรมนูญ สามารถ ‘ปะผุ’ เอาได้ และการ ‘รื้อใหญ่’ อาจใช้เวลา อาจใช้ทรัพยากรมากเกินไป เพราะฉะนั้น วิธีการของประชาธิปัตย์คือตั้งกรรมการ ‘ศึกษา’ แล้วค่อยแก้ไขเป็นรายมาตรา น่าจะสิ้นเปลืองเวลาน้อยกว่า
(4)
แต่ในเวลาเดียวกันนั้นเอง ประชาธิปัตย์ก็เดินอีกทาง ประชาธิปัตย์สาย ‘วิชาการ’ อย่าง มารุต บุนนาค ประธานรัฐสภา ตั้งคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) โดยมี ศ.นพ.ประเวศ วะสี ราษฎรอาวุโส ซึ่งได้รับความเชื่อถือจากพรรคประชาธิปัตย์ และในสังคมการเมืองเวลานั้นค่อนข้างมาก เป็นประธาน หาทางออกในรูปแบบ ‘คณะกรรมการ’ ซึ่งก็แน่นอนว่าได้ข้อสรุปคือต้องร่างรัฐธรรมนูญใหม่
อย่างไรก็ตาม สุดท้ายรัฐบาลประชาธิปัตย์ มีอันต้องยุบสภาก่อน ช่วงกลางปี พ.ศ.2538 วาระหลักเรื่องปฏิรูปการเมืองค้างเติ่ง สิ่งที่น่าสนใจก็คือวาระหลักในการหาเสียงของอีกพรรคการเมือง
คู่แข่งของประชาธิปัตย์ในขณะนั้นอย่างพรรคชาติไทย
ซึ่งมี บรรหาร ศิลปอาชา เป็นหัวหน้าก็คือการ ‘ปฏิรูปการเมือง’
อีกนัยหนึ่งก็คือการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่
แต่ก็อีกครั้ง รัฐบาลผสมของบรรหาร เป็นส่วนผสมสำคัญของประชาธิปไตยแบบเก่า เจ้าพ่อภูธร ส.ส.ท้องถิ่นจำนวนมาก ยังคงได้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญแบบเดิม ไม่มีใครคิดจะเปลี่ยนไปสู่ระบบใหม่ ที่ยังไม่ชัดเจนว่าหน้าตาจะเป็นอย่างไร คนที่ค้านไม่ใช่ใครอื่น หากแต่เป็นเลขาธิการพรรคของบรรหาร อย่าง เสนาะ เทียนทอง เอง
ในที่สุด บรรหาร ต้องตั้ง ชุมพล ศิลปอาชา น้องชายตัวเอง ให้เป็นประธานกรรมการปฏิรูปการเมืองอีกชุด เพื่อเป็นหลักประกันว่ารัฐบาล (ซึ่งน่าจะอายุไม่ยืนยาวนัก) ของตัวเอง จะผลักดันการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ให้เกิดขึ้นได้จริง โดยเริ่มจากการแก้ไขมาตรา 211 ซึ่ง นิกร จำนง เคยเล่าไว้ในหนังสือ บรรหาร ศิลปอาชา เล่าเรื่องครั้งสุดท้าย ว่า บรรหาร ต้องเผชิญ ‘แรงต้าน’ อย่างหนัก จากกรรมาธิการ ทั้งฝ่ายค้าน ทั้งฝ่ายรัฐบาล และบทสรุปก็คือ นายกฯ บรรหาร ต้องไปเดินสายขอร้องผู้ที่เกี่ยวข้องทุกคนด้วยตัวเอง
นิกร บอกว่า จากที่ใกล้ชิดกับบรรหารมานาน ไม่เคยเห็นบรรหารต้องไปวิงวอนใครมากขนาดนี้มาก่อน เพื่อให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 เดินต่อไปได้ เพื่อเปิดทางให้เกิด สภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) 2540 ในที่สุด..
(5)
ความน่าสนใจของ ส.ส.ร.ชุดนี้ ก็คือความเห็นพ้องต้องกันของทั้งนักการเมือง และบรรดา ‘ชนชั้นนำ’ ในสังคมไทย ว่าจะให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ออกมาหน้าตาเป็นอย่างไร..
นอกจากจะมีการเลือกตั้งทางตรง – ทางอ้อม เพื่อให้ได้ ส.ส.ร. ทั้งยังมีการดึงเอาภาคประชาชน ภาควิชาการ มาร่วมอย่างอุ่นหนาฝาคั่งแล้ว ยังดึงเอาคนที่มี ‘ต้นทุน’ ทางสังคมสูงอย่าง อานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี มาเป็นประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ
อานันท์ในเวลานั้น ไม่เพียงแต่เป็นนายกฯ ในดวงใจใครหลายๆ คน เขายังต่อเชื่อมกับภาคธุรกิจ เชื่อมกับบรรดาเอ็นจีโอ และยังมีคอนเน็กชั่นที่ดีกับต่างประเทศ ทำให้นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชน หรือผู้หลักผู้ใหญ่ในแวดวงกฎหมาย ยินยอมพร้อมใจกันมาร่วมเป็น ส.ส.ร. จำนวนมาก
นอกจากนี้ ยังมีคนอย่างหมอประเวศ เป็นกองเชียร์ มีบรรดาเอ็นจีโอทั่วประเทศในนามคณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไตย (ครป.) ซึ่งมี พิภพ ธงไชย เป็นประธาน ซึ่งทำให้ไม่ว่า ส.ส.ร. จะร่างรัฐธรรมนูญแบบไหน คนในสังคมก็ ‘เห็นพ้องต้องกัน’ ว่าน่าจะเป็นรัฐธรรมนูญที่ดี เพราะ ‘คนดี’ เหล่านี้ล้วนสนับสนุน กระแสธงเขียว กดดันให้ส.ส. และส.ว. ยกมือผ่านร่างรัฐธรรมนูญ จึงคึกคักทั่วประเทศ
ในที่สุด แม้ร่างรัฐธรรมนูญ จะคลอดออกมาในช่วงกลางปี 2540 ท่ามกลางความไม่เห็นด้วยของ ส.ส. จำนวนมาก เช่น สมัคร สุนทรเวช ซึ่งไม่เอาด้วย กับบทบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญที่สมัคร เกรงจะเป็น ‘อำนาจใหม่’ หรือบรรดากำนันผู้ใหญ่บ้าน ที่ออกมาถือ ‘ธงเหลือง’ สู้กับธงเขียว ค้านบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ ‘ก้าวหน้า’ ขึ้นอย่างเห็นได้ชัด หรือคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา
แต่เมื่อเทียบกับชื่อชั้น ของผู้สนับสนุน ไล่ตั้งแต่อานันท์ หมอประเวศ พระพยอม กัลยาโณ เจ้าอาวาสวัดสวนแก้ว และกระแสสังคม ที่โบกสะบัด ‘ธงเขียว’ กันทั่วบ้านทั่วเมือง โดยมี ชัย ราชวัตร นักวาดการ์ตูนจากไทยรัฐ เป็นคนออกแบบสื่อประชาสัมพันธ์ ก็เทียบกันไม่ได้เลย และในที่สุดฝ่ายต่อต้านต้องยอมแพ้ไป
ในที่สุดร่างรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน
ฉบับแรก และฉบับเดียวซึ่งจนถึงวันนี้ ก็ยังได้รับการยกย่องว่า
เป็นฉบับที่ดีที่สุด สามารถผ่านได้ตั้งแต่ชั้นรัฐสภา
ไม่ต้องถึงขั้นลงประชามติ และประกาศใช้ได้ ภายในสิ้นปี 2540
หากนับเวลาจากเหตุการณ์เดือนพฤษภาคม พ.ศ.2535 มาจนถึงปี พ.ศ.2540 ก็จะพบว่า ขั้นตอนทั้งหมด ไม่ใช่เรื่องง่าย และต้องอาศัย ‘แรงผลัก’ ทั้งจากใน และนอกสภา เพื่อให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่เป็นของประชาชน ขณะเดียวกัน ก็ต้องอาศัย ‘ต้นทุน’ ของชนชั้นนำ เพื่อเคลื่อนไหวให้สำเร็จ
แต่ทั้งหมดก็คือ ‘ฉันทามติ’ แบบเก่า ในห้วงเวลาก่อนที่สังคมไทยจะแตกเป็นเสี่ยง ก่อนที่ผู้มีส่วนร่วมร่างรัฐธรรมนูญ 2540 จำนวนมาก จะกลายเป็นผู้สนับสนุนพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย ที่ย้อนแยงกว่านั้นคือ จำนวนไม่น้อย เลือกสนับสนุนการรัฐประหาร ในปี พ.ศ.2549 เพื่อล้มรัฐบาล ทักษิณ ชินวัตร และฉีกรัฐธรรมนูญของประชาชนด้วยมือของทหาร
เพราะฉะนั้น แม้จะเกิดเหตุนองเลือด และแม้จะอยู่ในระบบการเมืองแบบรัฐสภาปกติ การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ยังยากลำบาก ใช้เวลาลากยาวเนิ่นนาน เกิน ‘ครึ่งอายุ’ ของการใช้งานจริงของรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งมีเวลาใช้จริงแค่ 9 ปี
ทั้งหมดนี้ สะท้อนให้เห็นว่าระบบการเมืองบ้านเรา ฉีกรัฐธรรมนูญ และร่างใหม่ นั้นง่ายกว่าร่างใหม่ด้วยมือประชาชนเองมาก และร่างรัฐธรรมนูญ2540 นั้น จะไม่สำเร็จเลย หากปราศจากความยินยอมพร้อมใจ ของชนชั้นนำ ภาคประชาชน ที่ร่วมกันบีบให้นักการเมืองทำตาม
เป็นองค์ประกอบที่ไม่น่าจะหาได้อีกแล้ว ในวันที่สังคม ‘ร้าวหนัก’ แบบในปัจจุบัน..
