โรเบิร์ต ดาห์ล (Robert Dahl) ชาวอเมริกันผู้ล่วงลับไปแล้ว เคยให้นิยามคำว่า ‘ประชาธิปไตย’ เอาไว้ว่า ต้องมี ‘ขั้นตอนอย่างต่ำ’ (Procefural Minimum) อยู่สี่อย่าง
อย่างแรกคือ สังคมนั้นๆ ต้องมีการเลือกตั้งที่เป็นอิสระ, ยุติธรรม และเปิดให้มีการแข่งขันกัน (Free, Fair and Competitive Elections) อย่างที่สองคือ ผู้คนต้องมีสิทธิในการออกเสียงเต็มที่ด้วย (คือไม่ใช่มีใครมากำหนดว่าจะต้องลงคะแนนเสียงแบบนั้นแบบนี้ ไม่ว่าจะใช้เงินหรืออำนาจอื่นๆ ก็ตามที) อย่างที่สาม คือต้องมีการปกป้องเสรีภาพเบื้องต้นของประชาชน เช่น เสรีภาพในการพูด เสรีภาพในการแสดงออก ฯลฯ และอย่างสุดท้ายที่สำคัญมากก็คือ สังคมนั้นๆ ต้อง ‘ปลอด’ จาก ‘ผู้มีอำนาจคุ้มครองสังคมที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง’ (Non-Elected Tutelary Authorities) ด้วย
ลองย้อนกลับมาดูสังคมไทยของเรา คุณว่าเรามีหลักการ ‘ขั้นต่ำ’ ทั้งสี่อยู่กี่เรื่อง?
เรื่องที่หนึ่งกับสองตัดทิ้งไป เพราะเรายังไม่มีการเลือกตั้งเกิดขึ้น และไม่รู้ด้วยว่าจะมีการเลือกตั้งเมื่อไหร่ ต่อให้มีโรดแมปพร้อมกับคำสัญญาว่า “เราจะทำตามสัญญา – ขอเวลาอีกไม่นาน” แต่ก็ดูเหมือนเป็นเพียงคำสัญญาปากเปล่าเท่านั้น เชื่อถือจริงจังอะไรยังไม่ได้
เมื่อไม่มีเรื่องที่หนึ่งกับสอง จะพูดว่าเรามีเรื่องที่สามแล้วก็พูดไม่ได้เต็มปาก กับกฎหมายอีกหลายอย่างที่ยังบังคับใช้อยู่ ทำให้ผู้คนไม่สามารถ ‘พูด’ ได้ทุกเรื่องที่ตัวเองอยากจะพูด ไม่ต้องพูดถึงเรื่องการปลดล็อกพรรคการเมือง หรือการรวมตัวทางการเมืองหรอก เพราะกระทั่งจะวิจารณ์นายทหารใหญ่เรื่องความไม่โปร่งใสในการแจ้งทรัพย์สิน หรือข่าวการเสียชีวิตของนักเรียนเตรียมทหารคนหนึ่ง ก็ดูจะเป็นเรื่องที่ยังอยู่ในเงาสลัว ยากที่จะตรวจสอบอะไรได้
และที่ตรวจสอบเรื่องต่างๆ ได้ยากนั้น ก็เพราะแทบทุกเรื่องที่สมควรตรวจสอบ เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นจาก ‘กลุ่มอำนาจ’ ที่คิดว่าตัวเองกำลังทำหน้าที่ ‘ปกป้องคุ้มครอง’ สังคมอยู่นี่แหละ เพียงแต่ว่าเป็นกลุ่มอำนาจที่ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งมาเท่านั้น เมื่อผู้ถือครองอำนาจเป็นปฏิปักษ์กับกระบวนการตรวจสอบ การตรวจสอบก็เลยเป็นหมัน
สภาวะที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ทำให้ผมนึกถึงนักรัฐศาสตร์คนหนึ่งผู้เชี่ยวชาญเรื่องตะวันออกกลางแต่ล่วงลับไปแล้ว เขาคือ เอมอส เพิร์ลมุทเทอร์ (Amos Perlmutter) ผู้บอกว่ากลุ่มอำนาจกลุ่มหนึ่งที่เราจะพบเห็นแพร่หลายในหลายประเทศทั่วโลก ว่าผุดขึ้นมาโดยมีเป้าหมายเพื่อ ‘คุ้มครองสังคม’ โดยไม่ผ่านการเลือกตั้ง – ก็คือ ‘ระบอบทหาร’
เพิร์ลมุทเทอร์ เรียกการปกครองโดยทหารว่า ‘ระบอบทหาร’ หรือ Military Regimes โดยให้นิยามว่าเป็น ‘ระบบการปกครองโดยทหาร’ (System of Government by the Military) ที่แบ่งออกไปได้อีกหลายแบบ เช่นหากทหารใช้ ‘อำนาจคุ้มครอง’ (Tutelary Power) คือคุมเกมอำนาจเบ็ดเสร็จ แต่ในเวลาเดียวกันก็พยายามสร้างประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นด้วย ประชาธิปไตยที่ได้ก็จะกลายเป็น ‘ประชาธิปไตยแบบถูกควบคุม’ (Tutelary Democracy) ซึ่งนักวิชาการฝรั่งบางคนเรียกว่าเป็น ‘ประชาธิปไตยแบบมีคุณศัพท์ (Democracies with Adjectives) คือต้องมีคำขยายว่าเป็นประชาธิปไตยแบบไหน สำหรับในไทยเรานี่ บอกได้เลยว่าเราเป็นประชาธิปไตยแบบมีคุณศัพท์มาตลอด อย่างน้อยที่สุด คุณศัพท์ที่เราคุ้นเคยดีก็คือ ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’ ที่ความหมายของคำว่า ‘แบบไทยๆ’ ได้เปลี่ยนแปลงมาแล้วหลายครั้ง ขึ้นอยู่กับว่าผู้มีอำนาจเป็นใคร และอยากฉวยใช้ (Exploit) คำว่า ‘แบบไทยๆ’ อย่างไร
แต่ในอีกแบบหนึ่ง ถ้าทหารเข้ามาควบคุมเกมแบบเต็มที่ เราก็จะได้การปกครองแบบเผด็จการที่มีลักษณะ ‘ปิด’ (Closed Authoritatrian Regimes) คือเป็นการปกครองแบบที่ไม่มีช่องทางให้แนวคิดฝ่ายตรงข้ามได้ขันแข่งเพื่อชิงอำนาจการปกครองเลย การคุมเกมแบบที่ว่าน้ี นักวิชาการบางคนแบ่งออกเป็นอีกสองลักษณะ คือเป็นการปกครองแบบปิดจริงๆ (เป็น Closed Regimes) คือไม่มีสถาบันทางประชาธิปไตยอยู่เลย กับอีกแบบหนึ่งคือเป็นการปกครองที่ไม่ถึงกับปิดตัวเอง แต่พยายามสร้างความเป็นเนื้อเดียวกัน ให้ทั้งสังคมคิดและให้คุณค่าต่างๆ เหมือนกันไปหมด (Hegemonic Regimes) แบบนี้อาจมีสถาบันประชาธิปไตยอยู่ แต่ต้องเกิดการควบคุมในหลายระดับเพื่อให้เกิดลักษณะ ‘เหมือนๆ กันไปหมด’ ขึ้นมาได้ ดังนั้น สถาบันประชาธิปไตยที่มีอยู่ จึงเป็นแค่ ‘หน้าฉาก’ (Facade) เท่านั้น หลังฉากก็ยังเป็นเผด็จการอยู่ดี
การปกครองของทหารอาจเป็นแบบไหนก็ได้ ในบางกรณีก็สลับกันไปมา แล้วแต่ความแก่อ่อนของดีกรี เช่น ทหารเป็นผู้แต่งตั้งรัฐบาลไปเลย หรือการปกครองแบบที่แอบปล่อยให้พลเรือนดูมีอำนาจอยู่บ้าง เช่น ให้มีผู้นำอย่างนายกรัฐมนตรีหรือประธานาธิบดีที่เป็นพลเรือน (แต่อยู่ใต้อำนาจทหาร) หรือมีการเลือกตั้งที่ไม่ก่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเต็มที่ (Semi-Competitive Elections)
อย่างไรก็ตาม ทหารที่เลือกสืบทอดอำนาจผ่านระบอบทหารแบบเต็มที่เต็มตัว มักจะอนาคตไม่ไกล เพราะสังคมไม่ค่อยยอมรับเท่าไหร่
ดังนั้น วิธีการอย่างหนึ่งที่พบเห็นได้ในหลายประเทศก็คือ ทหารที่เคยกุมอำนาจเบ็ดเสร็จผ่อนคลายการกุมอำนาจลง แล้วจัดการเลือกตั้งแบบที่ไม่เสรี โดยตั้งพรรคทหารหรือพรรคพลเรือนที่มีทหารหนุนหลัง เพื่อให้พรรคทหารเหล่านี้เข้ามา ‘เสียบ’ ในช่องทางอำนาจที่ได้มีการ ‘กรุยทาง’ เอาไว้แล้วด้วยวิธีต่างๆ เพื่อให้พรรคทหารก้าวเข้ามาครองอำนาจแทนที่การปกครองแบบเผด็จการ
บาร์บารา ฌีดส์ (Barbara Gedees) นักรัฐศาสตร์จากยูซีแอลเอบอกว่า การปกครองในระบอบทหาร (Military Regimes) นั้น เป็นการปกครองแบบเผด็จการที่อ่อนแอที่สุด พังง่ายที่สุด เธอวิเคราะห์รัฐบาลเผด็จการจาก 163 ประเทศ ทั่วโลก ตั้งแต่ปี 1945 ถึง 1998 และพบว่าถ้าทหารเลือกปกครองแบบระบอบทหาร คือเอาทหารเข้ามาควบคุมประชาชนโดยตรง ไม่ผ่านการตกแต่งฉากหน้าใดๆ พบว่าอายุขัยเฉลี่ยของระบอบทหารเหล่านี้อยู่ที่แค่ 7 ปี เท่านั้น แต่ถ้าเปลี่ยนเป็น ‘พรรคทหาร’ คือทำให้ประเทศเกิดการปกครองแบบพรรคเดียว ก็จะยืดอายุขัยเฉลี่ยออกไปได้อีก 5 เท่า คือมีอายุขัยเฉลี่ยอยู่ที่ 35 ปี ซึ่งยาวนานมาก เธอบอกว่า ถ้าไปดูรัฐบาลทหารตั้งแต่ปี 1946 ถึง 1998 พบว่ามีรัฐบาลทหารแค่ 11% เท่านั้นที่ยังอยู่รอด แต่ถ้าเปลี่ยนมาเป็นการปกครองแบบพรรคเดียว พบว่าอัตราการอยู่รอดเพิ่งขึ้นมาเป็น 50%
นั่นแปลว่า ถ้าทหารอยากอยู่ให้รอด ก็อาจต้องย้อนกลับไปใช้วิธีการแบบเดิมๆ คือตั้งพรรคทหารขึ้นมาย้อมแมวในเชิงอำนาจให้ได้เสียก่อน ดังที่เราเห็นความพยายามอยู่
ที่น่าสนใจอีกเรื่องหนึ่งก็คือ บาร์บารา ฌีดส์ ใช้ Modernization Theory หรือทฤษฎีการเปลี่ยนประเทศให้เป็นสมัยใหม่ มาอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างพัฒนาการทางเศรษฐกิจกับความน่าจะเป็นที่ประเทศหนึ่งๆ จะเป็นประชาธิปไตย เธอพบว่าสองเรื่องนี้มีความสัมพันธ์กัน คือประเทศที่ดูแล้วไม่ค่อยน่าจะเป็นประชาธิปไตยเท่าไหร่ (คือเป็นเผด็จการสูง) จะมีพัฒนาการทางเศรษฐกิจต่ำ (พูดง่ายๆ ก็คือ ยิ่งเป็นเผด็จการยิ่งจน) แต่กลับกันก็คือ ประเทศที่มีความน่าจะเป็นประชาธิปไตยสูง ก็จะมีพัฒนาการทางเศรษฐกิจสูงตามไปด้วย โดยมีความสัมพันธ์แบบกราฟรูปตัว S เหมือนในภาพด้านล่าง
แน่นอน งานวิจัยของฌีดส์มีข้อยกเว้นอยู่บ้าง เช่นในกรณีของสิงคโปร์ ที่มีการปกครองแบบไม่เป็นประชาธิปไตย แต่กลับมีพัฒนาการทางเศรษฐกิจสูง หรือบางประเทศที่เศรษฐกิจไม่ดี แต่กลับมีแนวโน้มจะเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เช่น มองโกเลีย, เบนิน และมาดากัสการ์ เป็นต้น แต่เมื่อดูโดยรวมแล้ว ฌีดส์บอกว่าเราสามารถมั่นใจได้มากทีเดียวว่า มีความสัมพันธ์ระหว่างพัฒนาการทางเศรษฐกิจและความเป็นประชาธิปไตย แม้จะยังบอกไม่ได้ชัดเจนว่าเป็นเพราะอะไรก็ตาม
ในยุคเจ็ดศูนย์และแปดศูนย์ พบว่ารัฐบาลเผด็จการทั้งหลายทั้งปวงในโลก ส่วนใหญ่จะเป็นรัฐบาลทหารหรือมีการปกครองแบบยุคทหารด้วยกันทั้งนั้น แต่หลังจากนั้น ปรากฏว่าการปกครองแบบยุคทหารส่วนใหญ่ ต่าง ‘แปลงร่าง’ มาสู่การปกครองแบบ ‘หลายพรรคการเมือง แต่มีจำนวนพรรคการเมืองจำกัด’ (Limited Multiparty Systems) แทบทั้งนั้น โดยกองทัพจะแอบอยู่เบื้องหลัง แต่มีอิทธิพลอย่างมากต่อการเมืองการปกครองที่มีฉากหน้าเป็นพลเรือน ทำให้สังคมการเมืองนั้นๆ ไม่สามารถพัฒนาไปมีเสรีประชาธิปไตยได้เต็มตัว
มาร์โค บุนเต (Marco Bünte) ผู้ร่วมเขียนหนังสือ Crisis of Democratic Governance in Southeast Asia บอกว่า การจะเป็นเสรีประชาธิปไตยได้นั้น กองทัพจะต้องยอมอยู่ใต้ (Subordinate) รัฐบาลพลเรือนที่ได้รับการเลือกตั้งมาอย่างเป็นประชาธิปไตยเสียก่อน แต่สิ่งที่พบมากก็คือ ทหารยังเข้ามายุ่งเกี่ยวและแทรกแซงการเมืองอยู่ดี โดยวิธีการที่ทหารเข้ามาแทรกแซงการเมืองของพลเรือนมีได้หลายรูปแบบ เช่น กดดันหรือแม้แต่แบล็กเมลรัฐบาลพลเรือน เช่นขู่ว่าจะไม่สนับสนุนรัฐบาล หรือหันไปสนับสนุนกลุ่มที่ต่อต้านรัฐบาล หรือกระทั่งพยายามจะเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรี และที่ร้ายแรงที่สุดก็คือการหันไปสนับสนุนกลุ่มต่อต้านรัฐบาลจริงๆ รวมถึงขู่ว่าจะทำรัฐประหาร โดยการแทรกแซงนี้ทำได้หลายระดับมาก ทั้งในระดับบุคคล การใช้ผลประโยชน์ในระดับองค์กรธุรกิจ ไปจนถึงระดับอุดมการณ์
จากที่ว่ามาทั้งหมด จึงไม่น่าประหลาดใจเลย ที่ทหารทั่วโลก (และในประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา) จะทำคล้ายๆ กัน นั่นคือหลังยึดอำนาจได้แล้ว มักบอกว่าจะคืนอำนาจให้ประชาชนด้วยการเลือกตั้งหรือรัฐธรรมนูญใหม่ โดยใช้เวลาไม่นาน แต่ที่สุดก็อยู่นานทุกรายได้ ครั้นพอผู้คนเริ่มไม่พอใจกับ ‘ความนาน’ ที่เกิดขึ้น ก็จะหาทางรอดด้วยการตั้งพรรคทหาร แล้วออกแบบระบบต่างๆ เพื่อกรุยทางให้พรรคทหารมีโอกาสได้รับเลือกตั้งมากกว่าพรรคอื่นๆ ก่อนจะจัดการเลือกตั้งขึ้นมาเพื่อให้อำนาจยังอยู่ในมือของกลุ่มตัวเอง แต่อย่างแนบเนียนมากขึ้น
และแม้จะยังบอกไม่ได้แน่ชัดว่า เผด็จการทำให้ประเทศหนึ่งๆ มีพัฒนาการทางเศรษฐกิจต่ำ หรือเพราะพัฒนาการทางเศรษฐกิจต่ำ เลยทำให้ประเทศเป็นเผด็จการ แต่เอาเป็นว่าแต่ถ้าอยากสืบทอดอำนาจเผด็จการต่อไปเรื่อยๆ ก็ควรทำอะไรก็ได้ให้พัฒนาการทางเศรษฐกิจต่ำไปด้วย จะได้เป็นไปตามทฤษฎีของบาร์บารา ฌีดส์
ดูเหมือนว่า – สองวิธีนี้นี่แหละครับ จะช่วยให้ทหารซ่อนตัวอยู่หลังการเมืองต่อไปได้อีกยาวๆ
โตมร ศุขปรีชา
