เหลือเวลาอีกเพียง 1 เดือนก่อนการเลือกตั้ง พรรคการเมืองแต่ละพรรคต่างก็งัดไม้เด็ด ชูนโยบายต่างๆ ออกมาเพื่อจูงใจประชาชน ‘บัตรคนจน’ ถือเป็นหนึ่งในโครงการสำคัญที่มีทั้งพรรคที่อยากจะสานต่อและยกเลิก วันนี้เราจึงอยากมาชวนคุยว่า นโยบายแจกเงินคนจน ควรไปต่อหรือพอแค่นี้
‘บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ’ หรือที่เรียกกันสั้นๆ ว่า ‘บัตรคนจน’ ริเริ่มในเดือนตุลาคม 2560 ท่ามกลางความโกลาหลนับตั้งแต่วันแรกที่สะท้อนความไม่พร้อมในการบริหารจัดการ ทั้งเรื่องเครื่อง EDC และความครอบคลุมของร้านธงฟ้าประชารัฐ แต่นโยบายดังกล่าวก็มีอายุยืดยาวมาจนเข้าปีที่สองแล้ว โครงการนี้จึงถือเป็นโครงการที่ค่อนข้างใหญ่ เพราะครอบคลุมผู้ถือบัตรกว่า 11 ล้านคน ใช้งบประมาณไปกว่า 1 แสนล้านบาท (คิดเป็นเงินภาษีของ ‘คนไม่จน’ นับล้านคน) คนกลุ่มนี้คือผู้ที่ได้รับความเข้าใจว่าเป็นผู้มีรายได้น้อย ต้องการได้รับความช่วยเหลือเร่งด่วนจากรัฐบาล
นอกจากจะได้รับเงินเพื่อซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคในร้านธงฟ้าประชารัฐเดือนละ 200-300 บาท แล้ว ยังได้ค่าใช้จ่ายในการเดินทาง (เช่น ค่ารถ บขส. และค่ารถไฟ) รวมถึงค่าก๊าซหุงต้มอีกด้วย เมื่อเข้าสู่ปีที่สองของโครงการ ผู้ถือบัตรสามารถเข้ารับการอบรมฝึกอาชีพ ได้ใช้เงินอย่างยืดหยุ่นมากขึ้นเพราะสามารถนำไปกดเงินสดได้ มิหนำซ้ำ ยังมีเงินปีใหม่ให้อีก 500 บาท
ความคลางแคลงใจในโครงการบัตรคนจน คงหนีไม่พ้นจำนวนของผู้ถือบัตรที่มีมากถึง 11 ล้านคน ซึ่งนับเป็น 2 เท่าของ ‘คนจน’ ที่ได้รับการคำนวณอย่างถูกต้องตามหลักวิชาการจากสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ตัวเลขผู้มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ หรือที่เรียกว่า เส้นความยากจน ในปี 2559-2560 อยู่ที่ประมาณ 5 ล้านคน)
ช่องโหว่สำคัญนี้น่าจะอยู่ที่เกณฑ์การคัดคนเข้าโครงการที่หละหลวมจนเกินไป ทำให้มี ‘คนจนไม่จริง’ เพลิดเพลินไปกับภาษีของคนชนชั้นกลาง (แม้ว่าคนรวยจะเสียภาษีเงินได้ในอัตราที่สูงกว่าคนชนชั้นกลาง แต่รายได้หลักของคนรวย ไม่ได้เป็นเงินเดือน แต่มาจากทรัพย์สินต่างๆ เช่น กำไรจากการขายหุ้น ซึ่งได้รับการงดเว้นภาษี) โดยเกณฑ์ที่น่าจะเป็นปัญหาคือ ‘การว่างงาน’ และ ‘การถือครองทรัพย์สิน’
เมื่อเกณฑ์กำหนดให้คนว่างงานสามารถสมัครเข้าโครงการได้ บัณฑิตจบใหม่ ทั้ง ป.ตรี-โท-เอก ก็เข้าโครงการได้ แต่กลุ่มคนเหล่านี้ เป็นกลุ่มคนที่มีศักยภาพในการหางานในอนาคต ไม่ได้เป็นคนจนที่ ‘จน’ ไปหมดทุกด้าน แม้บางคนจะบอกว่า จบป.โท ไม่ได้แปลว่ารวย แต่เมื่อมีความสามารถทางการศึกษาถึงขั้นจบปริญญาโทได้ ก็ไม่ควรที่จะต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลเดือนละ 200 บาท
หรือกรณีของผู้ที่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ (หรือมีได้ แต่ต้องไม่ ‘มาก’ จนเกินไป) ก็ทำให้กลุ่มผู้มี ‘สามีรวย’ หรือ ‘ภรรยารวย’ เข้ามาอยู่ในโครงการด้วย (ภรรยาของผู้ใหญ่บ้านที่ไม่ได้ทำงานจึงสามารถถือบัตรคนจนได้ แต่ข้าวปลาอาหารที่วางบนโต๊ะกับข้าวคงมีราคามากกว่าเงินในบัตรคนจนทั้งเดือน) จำนวนคนถือบัตร 11 ล้านคนจึงมีจำนวนมากเกินกว่าที่ควรจะเป็น และกลายเป็นที่มาของแคปชั่น “ขอบคุณพี่ประยุทธ์”
เมื่อมองในมุมนี้ ‘บัตรคนจน’ จึงสมควรได้รับการสะสาง คิดใหม่ ทำใหม่ ซึ่งเริ่มได้หลายวิธี โดยสิ่งที่ ‘ขาด’ สำหรับการทำนโยบายบัตรคนจน คือ รัฐบาลไม่ได้ ‘ศึกษาวิจัย’ อย่างเป็นเรื่องเป็นราวว่า การแจกเงินแบบให้เปล่า (Unconditional cash transfer) มันได้ผลจริงๆ กับสังคมไทยหรือไม่ หรือในระยะยาว คุณภาพชีวิตของคนจนจะดีขึ้นมากน้อยแค่ไหน หรือจะต้องพึ่งพาบัตรไปอีกนานเท่าไหร่ น่าเสียดายที่ไม่มีทีมนักเศรษฐศาสตร์ในไทยที่ทำ Pre-survey ก่อนเริ่มโครงการ
นักเศรษฐศาสตร์ธนาคารโลกอย่าง Marcelo Giugale เจ้าของหนังสือ Economic Development: What Everyone Needs to Know ระบุว่าการตามหาคนจน (Knowing the poor by name) จะช่วยยกระดับการทำนโยบายด้านสังคมในปัจจุบัน ดังนั้น เมื่อเราริเริ่มโครงการโดยไม่ได้ทำการสำรวจให้ถี่ถ้วน ไม่ได้ให้เวลาอย่างเพียงพอกับการค้นคว้าก่อนเริ่ม ‘แจกเงิน’ การประเมินผลโครงการที่ทำในภายหลังก็ไร้ความหมาย และเชื่อถือยาก เพราะเราไม่รู้ว่าคุณภาพชีวิตของคนจนที่ดีขึ้นนั้นเป็นเพราะบัตรคนจนจริงๆ หรือเปล่า
โครงการแจกเงินในต่างประเทศไม่ใช่เรื่องใหม่และไม่ได้น่าตื่นเต้นอะไรไปมากกว่าการรู้ว่าโลกไม่ได้แบน
มีงานศึกษาเชิงวิชาการมากมายให้ได้ศึกษา อยู่ที่ว่าจะอ่านงานเรื่องไหน หรืองานของใคร แต่ทว่า สิ่งที่สำคัญคือ นโยบายดังกล่าวได้รับการศึกษาและออกแบบมาอย่างดี เพื่อให้ตรงเป้าประสงค์ของโครงการให้ได้มากที่สุด นโยบายที่มาจากการศึกษา เราเรียกมันว่า ‘Evidence-based policy’
โดยนับตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา นักเศรษฐศาสตร์ใช้เครื่องมือที่เรียกว่า ‘Randomised Controlled Trials’ (RCT) ซึ่งเป็นการทดลองแบบสุ่มและมีกลุ่มควบคุม เปรียบเทียบให้เห็นว่า คุณภาพชีวิตของคนในกลุ่มทดลอง แตกต่างอย่างไรกับคนในกลุ่มควบคุม (ดูสรุปได้จากบทความของ ดร.โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ และ ดร. ณัฐวุฒิ เผ่าทวี) แม้จะเต็มไปด้วยข้อโต้แย้งและข้อจำกัด แต่ก็ถือเป็นอีกหนึ่ง ‘ทางเลือก’ สำหรับผู้ดำเนินนโยบายของไทยในอนาคต คงจะดีไม่น้อย หากกลุ่มนักวิชาการและกลุ่มผู้ดำเนินนโยบายจะร่วมกันออกแบบนโยบายในอนาคต
ในแง่รูปแบบของโครงการ ‘บัตรคนจน’ เป็นโครงการที่พุ่งเป้าไปที่คนจน อย่างไรก็ตาม เมื่อไม่นานมานี้ Development Pathways ซึ่งเป็น Think Tank ของประเทศอังกฤษ ได้ศึกษานโยบายช่วยเหลือคนจนใน 22 ประเทศ กว่า 33 โครงการ พบผลการศึกษาที่น่าสนใจคือ โครงการที่มุ่งช่วยเหลือคนจนกลับเข้าถึงคนจนจริง ๆ ได้เพียงบางส่วน ในขณะที่โครงการที่มีลักษณะให้แบบทั่วถึง (Universal coverage) มีโอกาสมากกว่าที่จะช่วยเหลือคนจน
แม้แต่โครงการที่พุ่งเป้าไปที่กลุ่มคนจน ซึ่งมีชื่อเสียงและกลายเป็นแบบอย่างของโครงการแก้จน อย่าง ‘Productive Safety Net Programme’ ของเอธิโอเปีย ‘Prospera’ (หรือ Oportunidades) ในเม็กซิโก รวมไปถึง ‘Program Keluarga Harapan’ ของอินโดนีเซีย ก็ยังประสบปัญหาไม่สามารถเข้าถึงคนจนได้อย่างครบถ้วน (แต่เนื่องจากโครงการเหล่านี้ มีการออกแบบและวางระบบมาอย่างดีตั้งแต่ต้น จึงทำให้ตรวจสอบง่ายและปรับปรุงได้ทันท่วงที)
ดังนั้น แทนที่จะเราจะจำกัดโครงการที่มุ่งเป้าไปที่คนจนเพียงอย่างเดียว เราอาจต้องคำนึงถึงโครงการที่ให้สวัสดิการครอบคลุมประชากรให้มากขึ้น เมื่อเวลาน้ำขึ้น เรือทุกลำก็ควรลอยขึ้นไปด้วยกันทั้งหมด อย่างน้อยๆ ก็อาจจะลดความรู้สึกน้อยเนื้อต่ำใจของคนที่ไม่ได้ถือบัตรคนจน
หรือนอกจากจะแจกเงินซึ่งไม่รู้ว่าเขาจะเอาไปทำอะไรแล้ว ลองแจกวัว แจกควาย ให้คนจนได้เอาไปประกอบอาชีพก็อาจจะดี มีงานศึกษาโดย ศาสตราจารย์ Oriana Bandiera แห่ง London School of Economics และคณะ ได้ตีพิมพ์ในวารสารด้านเศรษฐศาสตร์อันดับหนึ่งของโลกอย่าง Quarterly Journal of Economics พบว่า การแจกปศุสัตว์ให้ผู้หญิง (ซึ่งทีมวิจัยเห็นว่า ‘ผู้หญิงจน’ คือ กลุ่มคนจนที่จนที่สุดในสังคม) ช่วยให้พวกเขา ‘เริ่ม’ ทำมาหาเลี้ยงตัวเองด้วยการทำปศุสัตว์ได้ เมื่อเกิดการทำงานก็มีรายได้ที่ยั่งยืนกว่าการแจกเงิน
นอกจากนั้นยังพบว่า คนจนก็สามารถทำอาชีพเหมือนที่คนอื่นทำได้ เพียงแต่พวกเขาเจอ ‘กำแพงอุปสรรค’ ที่สูงและแพงกว่าคนอื่น
หากรัฐพังทลายกำแพงนั้นได้ การลดความยากจนอย่างยั่งยืนก็เกิดขึ้น ซึ่งประเด็นนี้ถือว่ารัฐบาลยุคต่อไปที่จริงจังและจริงใจในการแก้ปัญหาความยากจน ควรจะขบคิดว่าจะนำมาปรับใช้กับสังคมไทยอย่างไร
นอกเหนือจาก ‘โครงการ’ ต่างๆ ที่พุ่งเป้าไปที่คนจนแล้ว เราอาจมองข้ามสิ่งใกล้ตัวอย่าง ‘ราคาอาหาร’ ที่เป็นเรื่องปากท้อง ซึ่งคนจนได้รับผลกระทบมากกว่าคนรวย จากการเปิดเผยโดยกระทรวงพาณิชย์ พบว่า อัตราเงินเฟ้อเฉลี่ยทั้งปี 2561 อยู่ที่ 0.8-1.6% ซึ่งสูงสุดในรอบ 4 ปี โดยสาเหตุสำคัญมาจากการเพิ่มขึ้นของราคาอาหาร เช่น ข้าวและผลิตภัณฑ์จากแป้งสูงขึ้น 4.12% ขณะที่ข้าวราดแกง อาหารตามสั่งเพิ่มขึ้น 2.11% ประเด็นการเพิ่มขึ้นของราคาอาหารจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับความยากจน
จากการศึกษาเรื่อง World food prices and poverty in Indonesia โดย ศาสตราจารย์ Peter Warr แห่ง Australian National University และ Anshory Yusuf แห่ง Universitas Padjadjaran ระบุว่า แม้ว่าราคาอาหารที่สูงขึ้นอาจจะเป็นประโยชน์โดยตรงแก่เกษตรกรผู้เพาะปลูก แต่มันก็ยังทำให้ผู้บริโภคที่เป็นคนจนมีค่าครองชีพที่สูงขึ้นด้วย ผลลัพธ์สุทธิจึงอยู่ที่ว่า ระหว่างเกษตรกรยากจนกับผู้บริโภคยากจน กลุ่มไหนมีมากกว่ากัน
ผลการศึกษาจากอินโดนีเซีย พบว่า การที่อาหารมีราคาสูงขึ้น ให้โทษมากกว่าให้คุณ เพราะทำให้มีผู้บริโภคยากจนมากกว่า (Net consumer) นอกจากนั้น ยังพบว่าผู้ได้ประโยชน์จากการที่ราคาสูงขึ้นไม่ใช่เกษตรกร แต่เป็นเจ้าของที่ดินและนายทุนซึ่งไม่ใช่คนจน ดังนั้นเราจะเห็นว่าเรื่องใกล้ตัวอย่างราคาอาหารก็สร้างผลกระทบต่อคนจนทั้งหมด ทำให้แม้ว่าคนจนจะได้เงินผ่านบัตรคนจนก็จริง แต่หากราคาสินค้าอุปโภคบริโภคเพิ่มสูงขึ้น มูลค่าที่แท้จริงของเงินในบัตรก็ลดลง ความพยายามในการรักษาราคาอาหารไม่ให้ขยับมากจนเกินไปก็อาจจะเป็นอีกหนึ่งทางเลือกที่ช่วยคนจนได้
ในโลกของทุนนิยม มือใครยาว สาวได้สาวเอา เมื่อมีการแข่งขัน ย่อมมีผู้แพ้ และผู้ชนะ การที่รัฐบาลออกโครงการช่วยเหลือคนยากจน จึงไม่ใช่เรื่องผิดแปลกอะไร แต่เงินภาษีของประชาชนก็ต้องนำมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพ รัฐบาลสมัยหน้าจึงควรรื้อบัตรคนจนเสียใหม่ และทำการศึกษาอย่างจริงจังเพื่อผลลัพธ์การลดความยากจนที่ยั่งยืน
Illustration by Kodchakorn Thammachart
