หนี้สาธารณะสูงเท่าไหร่? = รัฐบาลถังแตก
ถ้าใครตามข่าวกันต่อเนื่อง ยังจำกันได้ไหมนะ ในช่วงการระบาด COVID-19 มีข่าวการกู้เงินของรัฐบาลจำนวน 1 ล้านล้านบาท ผ่าน พ.ร.ก.พิเศษ เพื่อเอามาพยุงเศรษฐกิจไม่ให้พังทลายจากการที่กิจกรรมต่างๆ หยุดชะงัก
และขอไล่เรียงย้อนกลับไปหน่อย – นับตั้งแต่การเข้ามาบริหารประเทศของคณะรัฐมนตรีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา 22 พฤษภาคม พ.ศ.2557 ได้มีการกู้เงินชดเชยขาดดุลงบประมาณปี พ.ศ.2558-2564 จำนวน 3.285 ล้านล้านบาทไปแล้ว
แน่นอนว่าทันทีที่พรก.พิเศษผ่านสภาฯ ไฟเขียวให้กระทรวงการคลังกู้เงิน 1 ล้านล้านมาแก้ปัญหาโรคระบาด (ซึ่งล่าสุดได้อนุมัติวงเงินกู้ไปแล้ว 387,981.8 ล้านบาท) มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์กันสนั่นลั่นทุ่ง เพราะดันเป็นยอดกู้เงินของคณะรัฐบาลไทยสูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ ‘รัฐบาลถังแตกแล้ววว’ นี่ก็อีกเสียงที่เซ็งแซ่เต็มทั่วโลกอินเทอร์เน็ตและหน้าหนึ่งหนังสือพิมพ์
เป็นอย่างนั้นจริงหรือ? The MATTER ได้ไปนั่งฟัง ‘แพตริเซีย มงคลวนิช’ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ซึ่งดูแลการกู้เงินของภาครัฐโดยตรง พูดถึงประเด็นนี้บนเวที ‘iTax 2020’ ว่ามันเป็นยังไงกันแน่
หนี้สาธารณะคืออะไร? ไทยมีหนี้อยู่กี่บาท
แพตริเซียอธิบายเริ่มต้นแบบเข้าใจง่ายๆ ว่า หนี้สาธารณะคือการกู้เงินรัฐ ไม่ว่าจะ…
- รัฐวิสาหกิจ
- ราชการ
- หรือหน่วยงานรัฐอื่นๆ
ทั้งหมดถือเป็นหนี้สาธารณะตามกฎหมาย
“ถามว่าจริงๆ แล้วจำนวนหนี้สาธารณะในไทยเยอะจริงหรือเปล่า ถ้าวัดตัวเลขว่ามันกี่ล้านๆ ตัวเลขมันก็จะดูเยอะนิดหนึ่ง ประมาณ 7.6 ล้านล้านบาท แต่ในแง่ของสากล เวลาเราวัดหนี้สาธารณะ เราจะวัดเป็นสัดส่วน % ต่อจีดีพี”
จีดีพี หรือ ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ หรือ Gross Domestic Product (GDP) หมายถึง มูลค่าตลาดของสินค้าและบริการขั้นสุดท้ายที่ถูกผลิตภายในประเทศในช่วงเวลาหนึ่งๆ โดยไม่คำนึงว่าผลผลิตนั้นจะผลิตขึ้นมาด้วยทรัพยากรของชาติใด อธิบายต่ออีกหน่อยให้เข้าใจง่ายขึ้น จีดีพีเป็นอีกเครื่องตัวบ่งชี้ถึงมาตรฐานการครองชีพของประชากรในประเทศนั้นๆ ยิ่งจีดีพีสูง ก็หมายถึงเศรษฐกิจดี (อย่างไรก็ตามเลขจีดีพีก็มีกับดักอยู่ เพราะไม่สามารถวัดคุณภาพชีวิตที่แท้จริงของประชากรทั้งหมดได้)
แพตริเซียบอกว่า เมื่อจำนวนหนี้สาธารณะโตขึ้นมา ก็จะมีสิ่งที่อ้างอิงคู่กันมาก็คือว่า ‘ปริมาณเศรษฐกิจใหญ่แค่ไหน’ ถ้าปริมาณเศรษฐกิจใหญ่ จำนวนเงินที่เป็นหนี้สาธารณะก็จะใหญ่ตาม
“อย่างประเทศที่มีหนี้สาธารณะใหญ่สุดคือญี่ปุ่น มีหนี้สาธารณะเยอะแทบจะเป็นอันดับ 1 ของโลก เป็นเพราะเศรษฐกิจเขาก็ใหญ่ ของอเมริกาเองก็สูงมาก”
“ญี่ปุ่นหนี้สาธารณะ 234% ต่อจีดีพี ส่วนของอเมริกาประมาณ 130% ต่อจีดีพี แล้วของไทยล่ะ? ณ วันนี้ ของเราอยู่ที่ 47.9% ของจีดีพี” แพตริเซียบอก
แล้วจำนวนตัวเลข 47.90% ถือว่าสูงที่สุดในประวัติศาสตร์หรือเปล่า?
“ถามว่ามันสูงที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติไทยหรือเปล่า? เปล่า วันที่สูงที่สุดของไทยคือปี พ.ศ.2541 ก็คือช่วงวิกฤตต้มยำกุ้ง เพราะเรามีการกู้เงินจำนวนมาก ถามว่าจำนวนเงินที่กู้คราวนั้น น้อยกว่าวันนี้มากมายก่ายกอง เพราะวันนั้นปริมาณเศรษฐกิจ ของไทยยังเล็กมาก ตัวงบประมาณเองก็น้อยมาก จีดีพีก็ต่ำมาก ดังนั้นจำนวนหนี้จึงไม่เท่าวันนี้ แต่เปอร์เซ็นต์หนี้ต่อจีดีพีวันนั้นสูงเกือบ 60 % ของจีดีพีเลย” ผอ.สำนักหนี้ไทยไล่เรียงให้เราฟัง
เธอยังบอกอีกด้วยว่า ที่เงินกู้สาธารณะไทยมันดูเยอะ เพราะว่าคำว่า ‘เงินกู้สาธารณะไทย’ มันกว้างมาก เพราะเราเอาเม็ดเงินที่รัฐวิสาหกิจกู้มารวมด้วย
“อย่าง ปตท. เป็นหนึ่งในบริษัทที่ใหญ่มาก ลงทุนเยอะมาก ทุกอย่างที่ ปตท. กู้ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะหมด แต่ถ้าเรามาดูกันจริงๆ ว่าหนี้สาธารณะที่รัฐบาลรับภาระว่านั่นคือสิ่งที่กระทรวงการคลังกู้ และรัฐบาลต้องรับชำระหนี้และต้องเป็นคนจ่ายดอกเบี้ยก็ 39% ของจีดีพีเท่านั้นเอง”
ตรงไหนคือเพดานการกู้หนี้สาธารณะของไทย
นักเศรษฐศาสตร์ กระทั่งสื่อ ต่างพูดเป็นเสียงเดียวกันในหลายเดือนที่ผ่านมาว่า หนี้สาธารณะกำลังจะชนเพดานแล้ว ซึ่งเพดานสีแดงนั่นก็คือ เมื่อหนี้เกิน 60% ของจีดีพี (ปัจจุบันเราอยู่ที่ 47.9%)
ซึ่งแพตริเซียขอแก้ความเข้าใจผิดเล็กน้อยว่า 60% ของจีดีพี เป็นแค่กรอบเท่านั้น ไม่ใช่กฎหมาย
“60% ของจีดีพีมันเป็นกรอบที่ภาครัฐมองว่า ความมั่นคงทางการคลังที่เหมาะสมกับ ประเทศไทยในภาวะปกติ คือหนี้ไม่ควรจะเกินเท่านี้ แต่ก่อนเปอร์เซ็นต์อยู่ที่ 65 และพอเราเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ(ต้มยำกุ้ง) ซึ่งหลังจากนั้นเราทำตัวเลขให้ต่ำลงมากว่า 60% ได้ มันก็มีการสร้างชาเลนจ์ของกระทรวงการคลังว่า จะทำยังไงให้ตัวเลขหนี้ต่ำกว่า 60% มันไม่ได้อยู่ในกฎหมายใดๆ ทั้งสิ้น
แล้วถ้ามันเกิน 60% ขึ้นมาทำยังไงล่ะ สบน. เราก็ต้องทำรายงานกระทรวงฯ ไปเข้าครม.บอกว่าตอนนี้หนี้มันถึง 60% แล้วนะ จะมีการบริหารยังไงให้มันต่ำกว่านั้น แต่ถามว่าเกินได้ไหม เกินได้ ไม่ได้มีอะไรผิดกฎหมาย โดยเฉพาะในภาวะปัจจุบัน ที่ภาวะเศรษฐกิจเป็นแบบนี้ โควิดมาแบบนี้ รัฐบาลทั่วโลกต้องการใช้เงิน”
เธอบอกว่า ปีนี้ปีเดียว หนี้สาธารณะโลกกระโดดขึ้นไปเกือบ 30%
สำหรับคำถามว่าประเทศไทยมีโอกาสแตะเพดาน 60% ที่เป็นหลักไมล์ต้องห้ามไหม? แพตริเซียตอบให้เราฟังว่ายังไม่มี พร้อมอธิบายว่า อย่างน้อยใน 5 ปีข้างหน้านี้ เธอยังยืนยันได้ว่าตัวเลขจะยังไม่แตะเพดาน อาจจะแค่เฉียดๆ แต่ถึงแตะแล้ว ก็ไม่ใช่เรื่องน่ากังวลขนาดนั้น
“แม้ว่าแตะแล้ว อย่างที่เรียนไปแล้วว่า ก็ไม่ใช่เรื่องที่ประเทศจะถล่ม แต่ต้องมาดูว่าเราจะบริหารยังไงให้มันกลับลงมาเหมือนกราฟที่เราเห็นว่ามันเคยขึ้นไปเกือบ 60% แล้วมันก็ลงมา 35% ได้ นั่นคือต้องทำให้เศรษฐกิจมันหมุนเวียนให้ได้ เงินที่กู้มาใช้ให้ถูกที่ถูกทางเพื่อให้เศรษฐกิจหมุน อันนี้คือสิ่งที่สำคัญที่สุด” เธอย้ำชัด
ตอบคำถามสำคัญ ‘รัฐบาลถังแตกจริงไหม?’
“รัฐบาลถังแตกแล้ว ฐานะทางการคลังของประเทศแย่แล้ว จริงหรือเปล่า?” เธอทวนคำถามหนึ่งครั้งก่อนเริ่มต้นอธิบายต่อ
แพตริเซียเปรียบเทียบว่า ประเทศ ก็คือบริษัทหนึ่ง เพียงแต่สเกลต่างกันเยอะ โดยเธอให้ลองคิดเทียบดู ถ้าบริษัทหนึ่งๆ รู้ว่ามีรายได้ X บาท รายจ่าย Y บาท
เมื่อรายได้ X บาทไม่พอกับรายจ่าย บริษัทต้องมีการลงทุนเลยต้องกู้เงินมาลงทุน
“ถามว่า บริษัทนั้นถังแตกไหม แตกหรือยัง? ยังไม่แตกหรอก คือการกู้เงินของบริษัทนั้น ถามว่าบริษัทเมื่อมีรายได้เข้ามา 100% ของรายได้ที่เข้ามาใช้เงินตัวเองในการลงทุนหมดไหม – ไม่ ส่วนใหญ่ก็กู้มาเพื่อไปลงทุน เพราะว่า rate of return มันคุ้มกว่าที่จะใช้เงินตัวเอง”
“ด้วยความที่ปลายปีที่แล้วได้มีการกู้แล้วกู้อีก กู้แล้วกู้อีก คนก็เลยถาม ข่าวก็เลยบอกว่ารัฐบาลถังแตก วันดีคืนดีทุกกรุ๊ปไลน์ก็มีคนทักมาถาม เราได้ขึ้นรูปคู่กับนายกว่า รัฐบาลถังแตก แต่จริงๆ แล้วหนี้สาธารณะเป็นตัวปัจจัยหนึ่งเท่านั้นที่จะบ่งชี้ สิ่งที่สำคัญที่สุดที่พวกเราก็ควรจะดูร่วมไปด้วยก็คือ ‘ความสามารถในการชำระหนี้’”
“ถามว่าความสามารถในการชำระหนี้และภาระดอกเบี้ยของประเทศไทยเยอะแค่ไหน มาตรฐานสากลวางไว้ว่า ภาระของดอกเบี้ยต่อรายได้รัฐบาล ไม่ควรจะเกิน 10% และถ้าถามว่าภาระดอกเบี้ยต่อรายได้ของรัฐบาลไทยอยู่ที่เท่าไหร่ตอนนี้ ประมาณ 6-7% ซึ่งต่ำมาก แต่ถ้าประเทศไหนเกิน 25% ขึ้นไป อันนั้นแหละค่ะ คำเตือนเริ่มมาแล้ว”
เมื่อรายได้ประเทศมาจากภาษี แล้วทำไมต้องกู้? กู้ไปเพื่อทำอะไรบ้าง?
น่าจะเป็นความรู้พื้นฐานว่ารายได้ของแต่ละประเทศมาจากเงินภาษี และกิจการของรัฐ ในเมื่อรัฐมีรายได้อยู่แล้ว ทำไมต้องกู้กันล่ะ?
“รายได้ของรัฐบาลมาจากอะไร? มาจากภาษี ภาษีก็มาเป็นรายได้ของรัฐ หลังจากนั้นก็เอาไปลงรายจ่ายตามประเภทต่างๆ เรารู้แล้วว่าเราขาดเงินอีกเท่าไหร่เราก็กู้เงินเพื่อเอามาลงทุนเพื่อทำให้รายจ่ายกับรายได้มันบาลานซ์กัน หนี้มาเติมเต็มบาลานซ์กับรายได้ ดังนั้นถามว่ารัฐบาลถังแตกหรือยัง ไม่นะคะ แค่รัฐบาลบริหารการใช้เงินโดยวิธีการกู้เงินด้วย”
แพตริเซียอธิบายเป็น 3 ก้อนใหญ่ๆ ว่าเงินกู้ใช้ไปทำอะไรบ้าง
- ลงทุนกิจการของรัฐเพื่อเพิ่มรายได้
- แก้วิกฤติ เช่น COVID-19 รัฐบาลมีงบประมาณใช้ก็จริง แต่จัดสรรไปใช้ในเรื่องอื่นๆ ทั้งหมดแล้ว และรัฐบาลต้องการใช้เงินเพิ่มในเรื่องนี้
- การพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะในเรื่องโครงสร้างพื้นฐาน หรือ Public Service
- ดูแลตลาดตราสารหนี้ ตลาดตราสารหนี้ที่ใหญ่ที่สุดก็คือตลาดพันธบัตรของรัฐบาล
“ทุกคนบอกว่า โอ้โห รัฐกู้เยอะเหลือเกิน กู้เป็นประวัติศาสตร์ชาติไทย แต่พอไปแคะตัวเลขจริงๆ สิ่งที่รัฐกู้คือ
- คมนาคม 26%
- สาธารณูปการ คือเรื่องน้ำ เรื่องไฟ 13%
- เศรษฐกิจและสังคม 11%
- การศึกษาและวิทยาสศาสตร์ 7%
- สาธารณะสุข 3%
- ลงทุนทั่วไปอีก 11%
และมีกู้ตาม พรก.พิเศษที่ออกมาต่างๆ ไม่ว่าจะเพราะโควิด หรือโครงการไทยเข้มแข็ง ทุนหมุนเวียน ฯลฯ เงินกู้ไม่ได้ไปลงการศึกษาเยอะเท่าไหร่ เพราะใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นหลัก การใช้เงินกู้มันจะดูเรื่องความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจเป็นหลัก”
“ถามว่าโครงการต่างๆ ใครเป็นคนดู ใครเป็นคน approve หน่วยงานของรัฐทำเองหรือเปล่า?มีหน่วยงานคือสภาพัฒน์ฯ เป็นคนดูความเป็นไปได้ทางการเงินของโครงการนั้นๆ โครงการที่ขอมาจำนวนมากที่สภาพัฒน์ฯ ดูแล้วไม่ใช่ ก็ตกไป”
“ถ้าจำเป็นต้องใช้ก็จำเป็นต้องกู้ นั่นก็คือหลักการ ตาม พรก. พิเศษ เรากู้ตามความจำเป็นเท่านั้น”
ทำยังไงให้รัฐไม่ต้องกู้ หรือกู้น้อยลง
ถ้าไม่อยากให้รัฐกู้ ประเทศต้องจ่ายหนี้ ในฐานะประชาชนทำอย่างไรได้บ้าง? แพตริเซียบอกว่า ประชาชนทุกคนมีส่วนร่วมสำคัญที่จะช่วยทำให้รัฐกู้เงินน้อยลงได้ ผ่านการจ่ายภาษีตามหน้าที่และกฎหมาย
“ถามว่าสาเหตุที่รัฐกู้เงินเพราะอะไร เพราะฝั่งรายได้ ก็คือภาษี มันไม่ได้ตามความจำเป็นของการใช้เงิน เพราะงั้นรัฐก็มีความจำเป็นที่จะต้องกู้เงินเข้ามา เพื่อเพิ่มเติมและเติมเต็ม หรือลงทุนก็แล้วแต่”
“สิ่งที่มีปัญหาตอนนี้ก็คือคนอยู่นอกระบบภาษีมากเกินไป หรือเป็นส่วนใหญ่ ย้อนกลับไปถามตัวเองว่ารายได้ที่ได้มา ท่านยื่นเสียภาษีครบแล้วหรือยัง คนรอบๆ ข้างของท่านที่มีรายได้เขายื่นเสียภาษีครบแล้วหรือยัง ถามว่าหน้าที่ของท่านที่ต้องเป็นผู้ประกอบการ จดทะเบียนภาษีมูลค่าเพิ่ม ท่านเข้าระบบภาษีมูลค่าเพิ่มหรือยัง การเสียภาษีนิติบุคคลท่านเอารายได้ทั้งหมด มาเป็นบัญชีเล่มเดียวหรือยังหรือมีสองเล่มอยู่ เรื่องนี้ก็สำคัญเหมือนกัน”
