ทั้งที่สังคมยอมรับร่วมกัน และพยายามหลีกหนี ‘การพิสูจน์ความจน’ เพื่อให้ได้มาซึ่งสวัสดิการของรัฐในช่วงเวลาหนึ่ง แต่แล้วหลักเกณฑ์จ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่เพิ่งประกาศใช้ กลับสวนทางกับข้อแนะนำที่ว่า “ต้องใช้วิธีตัดคนรวย แต่ไม่ใช่พิสูจน์ว่าจนแล้วค่อยเอาเข้ามา”
‘เป็นผู้ไม่มีรายได้หรือมีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ ตามที่คณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ ตามกฎหมายว่าด้วยผู้สูงอายุกำหนด’ เป็นข้อความที่ถูกเพิ่มเติมเข้าไปในหลักเกณฑ์จ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ พ.ศ. 2566
ในช่วงหลายปีก่อน เคยมีการแก้ไขให้ผู้ถือสัญชาติไทย และมีอายุ 60 ปีบริบูรณ์ขึ้นไป ได้รับ ‘เบี้ยผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้า’ ยกเว้นเฉพาะผู้ที่ได้รับสวัสดิการอื่นจากหน่วยงานของรัฐอยู่แล้ว
ตกลงแล้วอะไรคือสูตรสำเร็จของการจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุกันแน่? The MATTER ชวนทุกคนทำความเข้าใจข้อถกเถียงนี้ ผ่านการพูดคุยกับ ธร ปีติดล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
พร้อมหาคำตอบว่า การวางแผนในวัยเกษียณนับเป็นภาระของใคร? เราหรือรัฐที่เข้าใจผิดกันแน่
ได้ยินครั้งแรกว่า ว่าจะ ‘เลือก’ จ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ อาจารย์รู้สึกยังไงบ้าง
ผมว่าทุกคนงงกันหมด เพราะเทรนด์นโยบายของผู้สูงอายุกำลังไปอีกทาง นี่เป็นสิ่งที่คนในสังคมสนใจและรับรู้ร่วมกันว่าเบี้ยยังชีพที่ผู้สูงอายุที่ได้รับทุกวันนี้น้อยมาก ถึงทำให้นโยบายของพรรคการเมืองช่วงเลือกตั้งมุ่งไปว่าจะเพิ่มให้เท่าไหร่ คุยกันอยู่ว่าจะขยายแต่กลายเป็นตัด ถึงได้รู้สึกว่าเกณฑ์ที่ประกาศมาผิดคาดมาก
ถ้าไปดูจำนวนของผู้สูงอายุที่ยากจนของไทยเพิ่มขึ้นเร็วมาก ตัวเลขของศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (CRISP) คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ เจอว่าช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมาจำนวนผู้สูงอายุจนเพิ่มขึ้นเป็น 2 เท่า และยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง สะท้อนว่าปัญหานี้ต้องได้รับการจัดการอย่างจริงจัง และเร่งด่วนแล้ว
ในด้านหนึ่งถึงจะมีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุอยู่แล้ว แต่คิดดูเงิน 600 บาท ถ้าเทียบกับเส้นความยากจน อยู่ที่ประมาณ 1 ใน 5 เลย เราถึงต้องยอมรับว่าเงินก้อนนี้น้อยมาก
แต่แล้ว เอ้า ราชการกำลังจะทำตรงกันข้าม ถึงตอนนี้จะยังไม่ได้บทสรุปที่ชัดเจนก็เถอะ แต่เรื่องนี้ใหญ่จนผมว่าคนทำงานก็สับสน เพราะการต้องเลือกว่าจ่ายให้ใครนั้นยากมาก
ย้อนเล่าหน่อยว่า กว่าจะมาเป็นสวัสดิการผู้สูงอายุต้องผ่านอะไรบ้าง
เวลาพูดถึงการจัดสวัสดิการ พื้นฐานที่สุดจะตั้งต้นว่าแต่ละช่วงวัยมีความเสี่ยงสำคัญอะไรที่ต้องเจอ แล้วถึงคิดต่อว่าความเสี่ยงนั้นจะมีกลไกอะไรมารองรับได้บ้าง
โดยปัญหาของแต่ละวัยก็ยังแยกย่อยอีกว่า เป็นปัญหาที่ทุกคนพบได้ทั่วไป หรือเฉพาะกลุ่มที่ด้อยโอกาส นับตั้งแต่เด็กที่เกิดมาแล้วต้องได้รับการศึกษา ขยับมาทำงานก็อาจมีความเสี่ยงของการเจ็บป่วย และชัดเจนที่สุดตอนแก่ที่ไม่สามารถทำงานได้
อย่างที่เรารู้ว่าปัญหาของวัยแก่ คือการเกษียณแล้วไม่ได้ทำงาน พวกเขาเลยไม่มีความมั่นคงทางรายได้ (income securities) แล้วจะจัดสวัสดิการผู้สูงอายุ ที่ไม่ใช่วัยหาเงินหาทองแล้ว แต่มาใช้แนวคิดเดียวกับคนวัยทำงาน ด้วยการชี้ว่าคุณมีรายได้เท่าไหร่เดี๋ยวเราเติมให้ ทั้งที่รายได้ของผู้สูงอายุไม่ควรเป็นความคาดหวังพื้นฐาน คือไม่ใช่คนแก่ทุกคนจะหารายได้ได้อีกแล้ว ถึงได้บอกว่าเกณฑ์ที่ออกมาไม่ค่อยจะตรงกับความเสี่ยงตามวัย
ในเมื่อชื่อบอกอยู่แล้วว่ารายได้หลังเกษียณ เราจะเอารายได้จากการทำงานมาวัดว่าเข้าเกณฑ์ไหม ดูจะไม่ถูกเท่าไหร่
ผมคิดว่าคนที่ชี้แนะว่ารัฐต้องไปเพิ่มรายได้จากการทำงานให้คนแก่ ค่อนข้างจะสับสนระหว่างวัยทำงานกับวัยชรา รัฐควรตั้งต้นฐานคิดที่ง่ายที่สุด คือดูว่าคนที่อยู่ในวัยเกษียณเขาจะมีรายได้จากบำนาญเพียงพอหรือไม่
หมายความว่าปัญหาจริงๆ อยู่ที่ระบบเงินบำนาญเหรอ
เวลาพูดถึงเงินบำนาญมักนึกถึงเงินบำนาญข้าราชการมาก่อน ทั้งที่คนส่วนใหญ่อยู่ในระบบประกันสังคม นี่แหละที่เป็นปัญหาเพราะแรงงานเข้าถึงระบบนี้น้อยมาก เท่ากับว่ามีคนจำนวนมากที่ไม่มีความมั่นคงทางการเงินในวัยชราเลย
จริงๆ เงินบำนาญคือส่วนที่เชื่อมโยงกับการมีประกันสังคมที่ครอบคลุม ทุกวันนี้มีแรงงานเข้าถึงประกันสังคมราว 40% ถึงได้เป็นโจทย์ใหญ่ของบ้านเราเลยว่าแก่แล้วจะเอายังไงต่อ การมีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุถึงเป็นตาข่ายรองรับสุดท้าย ทั้งที่เงินส่วนนี้จะช่วยให้พ้นจากความยากจนยังไม่ได้เลย ฟังแล้วดูแย่หน่อยแต่คือเงินกันตายจริงๆ
ตอนนี้หลายประเทศเจอกับคำถามว่า เกษียณแล้วทำยังไงถึงจะมีความมั่นคงทางรายได้พอต่อการยังชีพ แล้วคำตอบที่ออกมาคล้ายกัน คือเราต่างต้องพัฒนาระบบเงินบำนาญพื้นฐานให้ตอบโจทย์ความเสี่ยงที่ผู้คนต้องเผชิญให้ได้
ดูจะเป็นปัญหาร่วมของคนจำนวนมาก แล้วทำไมเกณฑ์ใหม่ถึงเจาะจงกลุ่มผู้สูงอายุที่ยากจนเป็นพิเศษ
ถ้าย้อนดูทิศทางสวัสดิการเจาะจงเฉพาะที่คนจน (poverty targeted welfare) เพิ่มขึ้นมาเรื่อยๆ อยู่แล้ว ตั้งแต่ยุทธศาสตร์ 20 ปี ที่เขียนเลยว่าแนวทางการแก้ปัญหาความยากจน และความเหลื่อมล้ำนั้น รัฐจะให้ความสนใจกลุ่มประชากรร้อยละ 40 ที่มีรายได้ต่ำที่สุด เราถึงได้เห็นนโยบายใหญ่ที่รัฐชูอย่างบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
ทั้งหมดสะท้อนภาพใหญ่ที่มองว่า สวัสดิการที่มอบให้คนหมู่มากนั้นเป็นประชานิยม คนถึงได้กลัวกันมากว่าการให้สวัสดิการจะเป็นการใช้จ่ายที่มาเกินไป ทั้งที่เมื่อเทียบกับประเทศที่มีฐานะทางเศรษฐกิจใกล้เคียงกัน ไทยลงทุนกับเงินก้อนนี้น้อยกว่าเสมอ
ข้อมูลของ ILO World Social Protection Database (WSPDB) เปรียบเทียบการใช้จ่ายด้านสวัสดิการทั่วโลก จะพบตลอดว่าไทยใช้น้อยกว่าประเทศอื่น โดยเฉพาะที่มีฐานะทางเศรษฐกิจใกล้เคียงกันเกือบครึ่งหนึ่ง เท่ากับว่าเรายังจ่ายเพิ่มขึ้นอีกเป็นเท่าตัว พอมีคนพูดว่าเราจ่ายไปเยอะเลยต้องตัดงบอีกถึงฟังดูแปลกมาก
ความน่าสนใจกว่านั้นคือ ส่วนที่ไทยใช้เงินเยอะที่สุดอยู่ที่สวัสดิการข้าราชการไม่ใช่เบี้ยยังชีพ แต่ไม่ได้หมายความว่าเราจะไปโทษข้าราชการนะ เพราะปัญหาจริงๆ คือ การจ่ายให้คนทั่วไปน้อย ไม่ใช่จ่ายข้าราชการมาก
ประเทศอื่นใช้แนวทางไหนให้สวัสดิการรัฐกันบ้าง
ต้องทำความเข้าใจก่อนว่าการให้สวัสดิการเจาะจงเฉพาะกลุ่มไม่ใช่เรื่องน่ากลัว อย่างประเทศที่ถูกยกย่องว่ามีสวัสดิการที่ดี มีสวัสดิการแบบถ้วนหน้า (Universal welfare) ก็คงให้สวัสดิการแบบเจาะจงไว้บางส่วน ไม่ได้หมายความว่าถ้าเราเลือกเจาะจงเฉพาะกลุ่มแล้วจะทำได้รูปแบบเดียว แนวคิดคือควรจะนำมาประกอบกับการให้สวัสดิการแบบถ้วนหน้า เพื่อให้เข้าสู่หลักการพื้นฐาน ที่ไม่มีใครมีรายได้ต่ำกว่ามาตรฐาน
ตัวอย่างการให้สวัสดิการผู้สูงอายุ ที่เริ่มจากการคิดว่าอะไรบ้างที่ทุกคนควรมีเพื่อยังชีพ ถ้าส่วนไหนที่พวกเขามีไม่พอ รัฐแค่ต้องเติมส่วนนั้นเข้าไป ซึ่งเป็นหลักการให้เงินบำนาญที่ประเทศพัฒนาแล้วใช้กัน เพราะประชากรส่วนใหญ่อยู่ในระบบประกันสังคมมาตั้งแต่วัยทำงานแล้ว พวกเขาถึงสามารถกำหนดเป้าหมายไปที่กลุ่มคนที่ยังต้องการความช่วยเหลือ
เอาจริงๆ ประเทศไทยก็ใช้รูปแบบผสมผสานนะ แต่เราผสมอะไรไม่ได้ เพราะของพื้นฐานเราไม่ดี (หัวเราะ)
ตามคำแนะนำของอาจารย์ จะไม่ทำให้ความพยายามแก้ปัญหาจ่ายสวัสดิการซ้ำซ้อนล้มเหลวเหรอ
ผมว่ารายละเอียดบางอย่างที่เป็นปัญหา เราไม่ควรเอามาทำลายภาพใหญ่ ไม่คุ้มกันหรอก คงเหมือนประเด็นการกระจายอำนาจที่คนกลัวหน่วยงานท้องถิ่นจะคอร์รัปชั่น แล้วจะเอามาเป็นเหตุผลให้ไม่ต้องทำอะไร ให้ใช้รูปแบบรวมศูนย์ไปเลยเหรอ
ถ้ารัฐทำระบบสวัสดิการแล้วเลี่ยงการคอร์รัปชั่นไม่ได้ ทางออกก็คือต้องแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้น
ถึงตอนนี้จะบอกว่าสวัสดิการรัฐแบบถ้วนหน้าไม่ใช่สูตรสำเร็จของไทยใช่ไหม
ผมว่าหลักประกันการคุ้มครองทางสังคมอย่างถ้วนหน้า (universal social protection coverage: USP) ทั้งกลไกดูแลสุขภาพ การศึกษา หรือที่เรายังทำได้ไม่ดีพออย่างเงินที่เพียงพอในวัยเกษียณ รวมถึงการคุ้มครองเด็กแรกเกิด ล้วนเป็นคำอธิบายของสวัสดิการรัฐแบบถ้วนหน้าที่แทบไม่มีใครโต้แย้งแล้ว
แต่คนจะไปถกเถียงกันจริงจังที่รูปแบบของการไปให้ถึงการคุ้มครองนั้นต่างหาก อย่างบางคนบอก USP จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเราไปช่วยคนจนขึ้นมา ถึงเป็นเหตุผลให้นักเศรษฐศาสตร์บางส่วนสนับสนุนสวัสดิการที่เจาะจงเฉพาะกลุ่ม
เราอาจจินตนาการถึงการคุ้มครองทางสังคมอย่างถ้วนหน้าได้ (USP) ถ้ารัฐทำสวัสดิการที่เจาะจงเฉพาะกลุ่มได้สมบูรณ์ แต่ความจริงแล้ว ‘No targeting is perfect’ เพราะการเจาะจงกลุ่มเป้าหมายมีรูรั่วเสมอ แถมรั่วเยอะด้วย อย่างโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐไม่โดนคนจนจริง 50% เลย หรือโครงการต่างประเทศใหญ่ๆ ก็ยังไม่ที่ไหนทำให้ความผิดพลาดต่ำกว่า 30%
ถ้าจะมีปัญหานี้แน่ๆ แล้วอย่างนี้ต้องทำยังไงแทน วิธีหนึ่งที่หลายประเทศใช้คือ ในเมื่อรู้อยู่แล้วว่ากลุ่มผู้สูงอายุมีรายได้ส่วนใหญ่จากเงินบำนาญ รัฐมีข้อมูลเหล่านี้อยู่แล้ว ก็แค่ต้องเติมให้ทุกคนได้รับเพียงพอไปเลย ไม่ต้องไปเจาะจงกลุ่มเป้าหมายแล้ว
มีตัวอย่างให้ลองทำตามก็เยอะ แล้วทำไมสวัสดิการไทยถึงวกกลับไปที่ ‘การพิสูจน์ความจน’
ปฏิเสธไม่ได้ว่าส่วนหนึ่งเป็นเพราะความเชื่อของรัฐ โดยเฉพาะในช่วง 7-8 ปี ที่ผ่านมาที่ให้น้ำหนักไปที่ความจนเยอะ ฐานคิดเรื่องสวัสดิการบ้านเราต้องยอมรับว่า เป็นแนวคิดแบบรัฐช่วยคนจน ไม่มีไอเดียไหนที่มีพลังเวลาพูดว่ารัฐต้องทำอะไรให้ประชาชน ได้เท่ากับช่วยคนยากไร้ คนยากจน ซึ่งเป็นวิธีคิดโบราณแต่ยังมีอิทธิพลในกลไกรัฐไทย
ทั้งที่ในความเป็นจริงผู้มีอำนาจรัฐต้องแสดงบทบาทในการช่วยคนจนหรือไม่ หรือจริงๆ แล้วอำนาจรัฐคืออำนาจประชาชน ที่ต้องการทำให้ชีวิตตัวเองมีคุณภาพพื้นฐานที่ดี
ในทางเศรษฐศาสตร์ทำยังไงถึงจะหลุดพ้นการพิสูจน์ความจนไปได้
จริงๆ มีหลายวิธีอยู่นะ บางครั้งใช้รูปแบบ Negative List ตัวอย่างการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ในเมื่อรัฐรู้อยู่แล้วว่าใครได้บำนาญเพียงพอ เราก็ตัดรายชื่อเขาออก อีกหน่อยพอใครได้รับเงินจากประกันสังคมเพียงพอก็ค่อยตัดรายชื่อออก
ถ้ากลัวเศรษฐีจะได้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมากนัก ก็ทำ Negative List เศรษฐีไปเลย ใครมีเงินฝากเกิน 10 ล้านค่อยตัดออก ง่ายๆ คือ ต้องใช้วิธีตัดคนรวย แต่ไม่ใช่พิสูจน์ว่าจนแล้วค่อยเอาเข้ามา ซึ่งอันนี้เป็นวิธีที่หลายคนเสนอ ตัดคนที่ชัวร์ว่ารวย แต่ไม่ใช่พิสูจน์หาคนที่จน
การพิสูจน์ความยากจนของไทยตอนนี้ มีแค่รูปแบบเดียวคือการพิสูจน์รายได้ ทั้งที่รู้กันอยู่ว่าบางอาชีพ บางจังหวัด หรือบางอุตสาหกรรม อาจมีความต้องการสวัสดิการที่มากกว่า
พูดถึงเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุทีไร เลี่ยงคำวิจารณ์ว่า ‘ทำไมไม่วางแผนการเงินก่อนเกษียณ’ ไปไม่ได้
ถ้าเราอยู่ในระบบที่สนใจว่าคนมีปัญหาอะไรในชีวิต ความมั่นคงทางการเงินเป็นเรื่องแรกๆ เลยที่รัฐต้องคิดว่าทำยังไงได้บ้าง (หัวเราะ) นี่ไม่ใช่ปัญหาส่วนตัวแต่เป็นโจทย์รวมของทุกคน
จากคำวิจารณ์เรื่องนี้มี 2 ประเด็นซ่อนอยู่ เรื่องแรกคือเราไม่สามารถคาดหวังให้คนจัดการทุกอย่างเป็นภาระส่วนตัว อย่างเรื่องการเงินในวัยเกษียณ ในทางปฏิบัติถ้าทำงานร่วมกันเป็นระบบจะสามารถแก้ปัญหาได้ดีกว่า
นำมาสู่เรื่องที่สอง คือรัฐนี่แหละที่จะเป็นตัวจักรสำคัญ เพราะสามารถสร้างกลไกอุดหนุน ผ่านการดึงทรัพยากรมารวมกัน ช่วยเหลือคนที่อาจไม่มีกำลังมากไปในตัว ลองนึกถึงทุกวันนี้ประกันเพื่อชีวิตหลังเกษียณเป็นตลาดที่โตมาก ทั้งที่จริงๆ ถ้าบ้านเรามีระบบเงินบำนาญที่ดี ประชาชนก็ไม่ต้องเสียส่วนต่างของผลกำไรให้กับเอกชน
นี่จะกลายเป็นทิศทางใหม่ของการจัดการสวัสดิการไทยเลยไหม
มองในแง่ดีนะ ผมหวังว่านี่จะเป็นแค่ความสับสนของคนทำงาน เอาจริงๆ ผมว่าเป็นเทคนิคทางกฎหมายที่ดันกันไปกันมาแล้วงงกันเอง ถ้าฟังคำอธิบายของกระทรวงมหาดไทยที่ให้เหตุผลถึงการแก้ระเบียบครั้งนี้ จะอ้างถึงคำแนะนำของคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อแก้ปัญหาการจ่ายบำนาญซ้ำซ้อน แล้วพอคณะกรรมการกฤษฎีกาเขียนคำแนะนำว่าควรให้ยังไง เขาก็ดันยกถ้อยคำนั้นไปใส่
แต่ต่อให้พูดยังไงก็ต้องยอมรับว่า ในฝ่ายรัฐมีทิศทางความพยายามจะจัดการสวัสดิการที่เน้นจ่ายเฉพาะคนจนอยู่จริง
ยังไม่ชัดว่าสรุปแล้วรัฐจะจัดการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุตามระเบียบใหม่หรือไม่ แต่ถ้าเกิดขึ้นจริงอาจารย์เล็งเห็นว่าอะไรจะเกิดขึ้นบ้าง
คนจนหลุดเยอะอันนี้ชัดเจนมาก เพราะผมคิดว่าวิธีที่รัฐจะใช้มาแปะกัน คงไปหามาจากรายชื่อบัตรคนจน ซึ่งเป็นฐานข้อมูลผู้มีรายได้น้อยใหญ่ที่สุดที่รัฐมีในตอนนี้ ซึ่งตัวเลขบอกอยู่แล้วว่า 50% ของคนจนเข้าไม่ถึง สิ่งที่ต้องไม่ลืมคือ คนจนที่สุดมักหลุดจากระบบก่อนเสมอ เพราะเข้าไม่ถึงการลงทะเบียน อย่างคนที่ป่วยหรือสูงอายุจนไปไหนมาไหนไม่สะดวก ซึ่งเขาควรจะได้ที่สุด
ถ้ารัฐบอกว่าสุดท้ายเดี๋ยวจะไปหาวิธีทำระบบจงกลุ่มเป้าหมายแบบดีๆ ราคาก็ไม่ใช่น้อยนะ คิดเล่นๆ ว่าให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่จนคนละ 600 บาท แต่ต้นทุนกว่าจะไปถึงข้อมูลนั้นอาจจะหัวละ 600 บาท
“สุดท้ายความตั้งใจที่อ้างกันว่า จะช่วยลดงบประมาณแผ่นดินก็อาจไม่เกิดขึ้นจริง”
