อัตราการว่างงานในไทยเป็นตัวเลขที่ชวนให้นักเศรษฐศาสตร์ฉงนสงสัยมานานนับทศวรรษ เพราะตัวเลขดังกล่าวนั้นต่ำแสนต่ำ บางช่วงเวลาต่ำกว่า 1 เปอร์เซ็นต์เสียด้วยซ้ำ หลังเกิดการระบาดของ COVID-19 ที่รัฐดำเนินมาตรการจำกัดการระบาดขั้นเด็ดขาด ผมก็เฝ้ารออย่างลุ้นระทึกว่าตัวเลขอัตราการว่างงานของไทยจะพุ่งขึ้นไปเป็นกี่เปอร์เซ็นต์
น่าเสียดายที่สถิติดังกล่าวสูญหายไป 3 เดือนตั้งแต่เดือนเมษายนถึงมิถุนายนซึ่งนับว่าเป็นช่วงที่เศรษฐกิจกระทบหนักที่สุดก่อนจะกลับมาเผยแพร่ข้อมูลต่อในเดือนกรกฎาคมโดยมีข้อมูลล่าสุดคือเดือนสิงหาคม
สิ่งที่ผมประหลาดใจอย่างยิ่งคือ อัตราการว่างงานของไทยเฉลี่ยช่วงสองเดือนดังกล่าวอยู่ที่ราว 2 เปอร์เซ็นต์ เพิ่มจากอัตราการว่างงานเดือนมีนาคมซึ่งอยู่ที่ 1.03 เปอร์เซ็นต์ประมาณหนึ่งเท่าตัวเท่านั้น
ถ้าแปลความตัวเลขดังกล่าวแบบกำปั้นทุบดิน ประชากรวัยทำงานของไทย 100 คนจะมีคนตกงานเพียง 2 คน ตัวเลขดังกล่าวดูจะสวนทางกับข่าวโรงงานปิดตัว บริษัทประกาศเลิกจ้าง และบรรยากาศเศรษฐกิจที่ทะมึนทึมโดยเฉพาะภาคบริการและการท่องเที่ยวเพราะเจ็บหนักจากโควิด-19
อ่านถึงตรงนี้หลายคนอาจเริ่มสงสัยว่า หรืออัตราการว่างงานของไทยจะเป็นการคำนวณ ‘แบบไทยๆ’ เช่นเดียวกับประชาธิปไตยแบบไทยๆ หรือระบอบยุติธรรมแบบไทยๆ ซึ่งไม่เหมือนที่ใดในโลก
คำตอบคือไม่ใช่ครับ เพราะการคำนวณของไทยก็อิงจากวิธีและนิยามมาตรฐานที่ทั่วโลกใช้กัน แต่สาเหตุที่อัตราการว่างงานต่ำเตี้ยเรี่ยดินนั้นเกิดจากโครงสร้างเศรษฐกิจ ‘แบบพิเศษ’ ของประเทศไทย
แต่คำว่า ‘พิเศษ’ ไม่ได้แปลว่าดีเสมอไป
อัตราการว่างงานคำนวณอย่างไร?
หลายคนเข้าใจว่าอัตราการว่างงานคำนวณแบบตรงไปตรงมาคือจำนวนคนว่างงานหารด้วยจำนวนประชากรในวัยทำงาน ผมเองก็เคยเข้าใจแบบนั้นแต่พอมารู้นิยามจริงๆ แล้วก็อดไม่ได้ที่จะเอามือเขกหัวตัวเองเพราะเข้าใจผิดเสียเต็มประตู
อย่างแรกคือคำว่า ‘คนว่างงาน’ ตามนิยามขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ว่าหมายถึงผู้ที่ไม่มีงานทำหรือทำงานไม่ถึง 1 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ นั่นหมายความว่าถ้าผมทำงานก๊อกๆ แก๊กๆ สัปดาห์ละสองสามชั่วโมงก็จะถูกจัดอยู่ในกลุ่ม ‘ผู้มีงานทำ’ ตามนิยามนี้
อย่างที่สองคือตัวหารของอัตราการว่างงานไม่ใช่จำนวนประชากรทั้งหมด แต่เป็นกำลังแรงงาน (Labor Force) ซึ่งหมายถึงผู้ที่มีอายุ 15 ปีขึ้นไปและพร้อมจะทำงาน กำลังมองหางานทำ มีการสมัครงาน หรืออยู่ระหว่างรอการบรรจุ ดังนั้น ถ้าหากผมกำลังศึกษาต่อหรือตอบแบบสอบถามว่าไม่พร้อมจะทำงานเพราะบ้านรวยและอยากอยู่บ้านเฉยๆ ผมก็จะถูกตัดออกจากกำลังแรงงานโดยปริยาย
หากจะหาคำตอบว่ากำลังแรงงานคิดเป็นสัดส่วนเท่าใดกับประชากรทั้งหมด เราก็สามารพิจารณาได้จากอัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงาน (Labor Force Participation Rate) ซึ่งประเทศไทยมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่องจากราว 75 เปอร์เซ็นต์เมื่อราวสามสิบปีก่อน เหลือเพียง 67 เปอร์เซ็นต์จากการประมาณการล่าสุด
นั่นหมายความว่าประชากรอายุมากกว่า 15 ปีของไทย
100 คน มีคนที่อยู่ในกลุ่มกำลังแรงงานเพียง 67 คนเท่านั้น
นิยามทั้งสองอย่างทำให้ตัวเศษมีค่ามากเนื่องจากทำงานแค่สัปดาห์ละชั่วโมงก็เข้าเกณฑ์ผู้มีงานทำ แต่ตัวส่วนอาจมีค่าน้อยเพราะต้องอิงจากคนที่กระตือรือร้นที่จะทำงานและกำลังมองหางานทำ อัตราการว่างงานจึงมีแนวโน้มต่ำกว่าที่ควรจะเป็นทำให้เราต้องตีความอย่างระมัดระวัง
ความพิเศษของประเทศที่ความทุกข์ยากน้อยที่สุดในโลก
หลายคนคงคุ้นๆ กับผลงานที่รัฐบาลภาคภูมิใจเมื่อปีที่ผ่านมา เมื่อสำนักข่าวบลูกเบิร์กจัดให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีความทุกข์ยากน้อยที่สุดในโลก แต่ปีนี้ข่าวการประกาศผลดัชนีความทุกข์ยาก (Misery Index) อาจจะเงียบเหงาไปสักหน่อย เพราะรัฐบาลไทยคงไม่มีหน้าออกมาภูมิอกภูมิใจกับการคว้าประเทศที่มีความทุกข์ยากน้อยที่สุดในโลกต่อเนื่องเป็นปีที่สี่ท่ามกลางเศรษฐกิจที่ย่ำแย่และประชาชนที่ดูจะไม่สุขสันต์หน้าใส โดยมีเพียงบางเว็บไซต์เท่านั้นที่นำเสนอข่าวดังกล่าว
หากใครได้ทราบที่มาของการจัดลำดับดัชนีความทุกข์ยากก็คงจะหัวร้อนเหมือนผม เพราะดัชนีดังกล่าวเกิดจากความคิดของนักเศรษฐศาสตร์คนหนึ่งที่มองว่าประชาชนจะทุกข์ยากจากการว่างงานและอัตราการเงินเฟ้อสูงๆ ดังนั้นเราสามารถคำนวณความทุกข์ยาก ‘แบบคร่าวๆ’ โดยการนำอัตราการว่างงานและอัตราเงินเฟ้อมาบวกกัน ยิ่งต่ำแสดงว่ายิ่งดี แรกเริ่มเดิมทีดัชนีดังกล่าวถูกใช้ในสหรัฐอเมริกาก่อนสำนักข่าวบลูมเบิร์กจะนำมาจัดอันดับเปรียบเทียบระหว่างประเทศแล้วประกาศผลทุกปี
นี่แหละครับคือที่มาของประเทศที่ความทุกข์ยากน้อยที่สุดในโลก เพราะอัตราเงินเฟ้อไทยค่อนข้างต่ำซึ่งอาจเป็นผลพวงส่วนหนึ่งจากเศรษฐกิจที่เติบโตอย่างเรื่อยเฉื่อย แถมอัตราการว่างงานของไทยที่ต่ำเตี้ยเรี่ยดินด้วยโครงสร้างเศรษฐกิจที่ ‘พิเศษ’ นั่นคือเศรษฐกิจนอกระบบ (informal economy) ขนาดใหญ่โตมโหฬารทั้งในภาคการเกษตรและภาคบริการ เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจจนเมืองใหญ่ไม่สามารถรองรับแรงงานจากต่างจังหวัดได้อีกต่อไป คนจำนวนไม่น้อยก็ยังมีทางออกคือหันหลังกลับไปทำเกษตรที่บ้านเกิดหรือหางานอิสระ หยิบจับงานเล็กๆ น้อยๆ เพื่อหารายได้ เพียงเท่านี้พวกเขาและเธอก็จะกลับมาครองสถานะ ‘ผู้มีงานทำ’ โดยใช้เวลาไม่นาน
ฟังดูเหมือนจะดีนะครับ แต่อย่างที่ผมบอกไปตอนต้นว่า
‘พิเศษ’ ไม่ได้แปลว่าดีเสมอไป เพราะอัตราการว่างงานที่ต่ำเตี้ยเรี่ยดิน
อาจเป็นเพียงภาพลวงตาที่ซุกปัญหาสารพัดไว้ใต้พรม
ปัญหาแรกคือการมีงานทำไม่ได้หมายความว่างานที่ทำนั้นมั่นคง ถ้าแกะตัวเลขให้ลึกขึ้น เราจะพบว่าผู้มีงานทำราว 38 ล้านคนของไทยนั้นเป็นแรงงานในภาคการเกษตรสัดส่วนสูงถึงราว 30 เปอร์เซ็นต์ซึ่งเราทราบกันดีว่าเกษตรกรไทยอยู่ในกลุ่มผู้มีรายได้น้อย เผชิญความเสี่ยงสูง โดยแทบทั้งหมดเป็นแรงงานนอกระบบประกันสังคมจึงไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการทั้งการคลอดบุตร ทุพพลภาพ เสียชีวิต รวมถึงเงินชดเชยกรณีว่างงาน นอกจากนี้แรงงานกว่าหนึ่งในสามของไทยในภาคการเกษตรกลับสร้างผลผลิตได้เพียง 8 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีเท่านั้น
สำหรับภาพรวมแรงงานไทย พบว่ามีแรงงานนอกระบบในสัดส่วนราว 55 เปอร์เซ็นต์ แรงงานเหล่านี้ถึงแม้จะมีงานทำก็จริง แต่ก็นับว่าเป็นกลุ่มเปราะบางเพราะไม่ได้รับความคุ้มครองอีกทั้งยังไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการเหมือนกับแรงงานในระบบ
ปัญหาที่สองคือแรงงานมีงานทำก็จริง แต่งานดังกล่าวอาจไม่ใช่งานที่จะสามารถดึงศักยภาพของแรงงานออกมาได้อย่างเต็มที่ ซึ่งภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่าการว่างงานแฝง (underemployment) โดยเราแบ่งได้สองประเภทคือใช้เวลาในการทำงานเป็นตัวชี้วัด และใช้ทักษะความสามารถเป็นตัวชี้วัด
สำหรับการว่างงานแฝงประเภทแรกเราสามารถค้นสถิติมาดูได้ไม่ยาก เพราะมีการได้รวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลจำนวนแรงงานโดยแบ่งตามชั่วโมงทำงานและอุตสาหกรรมไว้ค่อนข้างละเอียด หากเราขีดเส้นแบ่งกลุ่มแรงงานที่ยังสามารถทำงานเพิ่มได้โดยยึดตามนิยามของธนาคารแห่งประเทศไทยว่าคือกลุ่มแรงงานที่ทำงานน้อยกว่า 35 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ จากสถิติล่าสุดเมื่อเดือนสิงหาคมพบว่าแรงงานกลุ่มนี้คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 22 เปอร์เซ็นต์ของผู้มีงานทำ โดยมากกว่าครึ่งหนึ่งอยู่ในภาคการเกษตร
ส่วนการว่างงานแฝงประเภทที่สองคือการจ้างงานที่ต่ำกว่าระดับความสามารถ เช่น มีวุฒิการศึกษาระดับปริญญาตรีแต่ทำงานเป็นลูกจ้างรายวันในร้านสะดวกซื้อ หรือเรียนจบสาขาวิชาหนึ่งแต่กลับไปทำงานอีกสาขาวิชาหนึ่งที่อาจให้ผลตอบแทนที่ต่ำกว่า การว่างงานแฝงลักษณะนี้แม้จะไม่มีการจัดเก็บสถิติอย่างเป็นระบบเนื่องจากการเก็บข้อมูลยุ่งยากกว่ามาก แต่การศึกษาในประเทศไทยพบว่าลูกจ้างนอกภาคเกษตรไทยราวหนึ่งในสิบได้รับรายได้ต่ำกว่าระดับการศึกษาเนื่องจากงานที่ทำนั้นต่ำกว่าระดับความสามารถที่มี
ปัญหาประการสุดท้ายที่มาพร้อมกับโครงสร้างเศรษฐกิจที่รองรับผู้ตกงานได้ดีเกินไป คืองานที่รองรับแรงงานตกงานแทบทั้งหมดเป็นเศรษฐกิจนอกระบบ เช่น ภาคเกษตร ซึ่งมีผลิตภาพค่อนข้างต่ำ ตำแหน่งงานที่พร้อมจะรองรับแรงงานจึงกลายเป็นกำแพงป้องกันไม่ให้แรงงานที่เพิ่งตกงานมองหางานในอุตสาหกรรมอื่นซึ่งมีผลิตภาพมากกว่าและมีโอกาสเติบโตสูงกว่าหรือใช้เวลาเพื่อพัฒนาทักษะของตนเองเพื่อหางานใหม่ที่ดีกว่าเดิม
หากพิจารณาตัวเลขอัตราการว่างงานที่ต่ำเตี้ยเรี่ยดิน
ประกอบกับการเติบโตทางเศรษฐกิจที่เติบโตน้อยกว่าประเทศอื่นๆ
ในภูมิภาคก็ยิ่งน่ากังวลมากกว่าสบายใจ
เพราะนั่นหมายถึงคนไทยทำงานอย่างเต็มกำลังแต่กลับไม่สามารถเข็นเศรษฐกิจให้เติบโตได้อย่างใจหวัง แทนที่เราจะดีอกดีใจที่อัตราการว่างงานต่ำ อาจถึงเวลาที่รัฐต้องทบทวนเสียด้วยซ้ำว่าทำไมอัตราการว่างงานถึงต่ำขนาดนี้ แล้วจะทำอย่างไรเพื่อเพิ่มผลิตภาพในภาคการเกษตรหรือโยกย้ายแรงงานไปยังอุตสาหกรรมที่ดีกว่า
แล้วเราจะวัดอัตราการว่างงานอย่างไรดี?
อัตราการว่างงานคือภาพแทนของการใช้แรงงานที่ต่ำกว่าศักยภาพ เราคงพอเห็นแล้วว่าอัตราการว่างงานแบบมาตรฐานนั้นมีข้อจำกัดหลายประการโดยเฉพาะในประเทศไทยซึ่งมีโครงสร้างเศรษฐกิจแบบพิเศษจนทำให้ตัวเลขดังกล่าวอาจไม่สะท้อนสถานการณ์แรงงานที่แท้จริง
แต่ไม่ต้องกังวลไปครับ เพราะเรามีดัชนีทางเลือกอีกจำนวนไม่น้อยโดยในหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา จะมีการเผยแพร่ตัวชี้วัดด้านอัตราการว่างงานถึง 6 แบบด้วยกันเพื่อฉายภาพสถานการณ์การทำงานภายในประเทศอย่างชัดเจนและสามารถแก้ไขปัญหาได้ตรงจุด
ดัชนีอัตราการว่างงานทางเลือกตัวแรกคืออัตราการว่างงานระยะยาว โดยเราสามารถกำหนดให้ครอบคลุมกลุ่มผู้ไม่มีงานทำต่อเนื่องเป็นเวลานาน เช่น 15 สัปดาห์ ตัวเลขดังกล่าวจะสะท้อนกลุ่มแรงงานที่เผชิญความยากลำบากในการกลับเข้ามาทำงานซึ่งรัฐจำเป็นต้องจัดหาความช่วยเหลือ เช่น การฝึกอาชีพหรือพัฒนาทักษะให้สอดคล้องกับความต้องการของนายจ้าง
ตัวชี้วัดที่สองคืออัตราว่างงานที่รวมเอาแรงงานถอดใจ (discouraged worker) ซึ่งหมายถึงแรงงานที่ยังต้องการทำงานอยู่ แต่ไม่ได้มองหางานใหม่ในช่วงสี่สัปดาห์ที่ผ่านมาเพราะคิดว่าอย่างไรก็ไม่มีคนจ้าง หรือเราอาจรวมเอาแรงงานที่ไม่ได้หางานเนื่องจากเหตุผลอื่นๆ เช่น ต้องดูแลสมาชิกครอบครัวหรือไม่สะดวกเดินทางไปทำงาน แรงงานทั้งสองกลุ่มนี้จะเป็นกลุ่มที่ไม่มีตัวตนในการคำนวณอัตราการว่างงานแบบมาตรฐานเนื่องจากไม่ได้อยู่ในกำลังแรงงาน ดัชนีชี้วัดนี้จะฉายภาพโอกาสที่เราสูญเสียไปเพราะไม่สามารถจูงใจหรืออำนวยความสะดวกให้แรงงานเหล่านั้นกลับเข้ามาทำงานได้
ตัวชี้วัดสุดท้ายคืออัตราการว่างงานแฝง โดยปรับนิยามของผู้มีงานทำจากเดิมที่ต้องทำงานอย่างน้อย 1 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ให้สูงขึ้น เช่น 35 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ เป็นต้น ซึ่งจะทำให้เราเห็นภาพว่ามีแรงงานมากน้อยแค่ไหนที่มีงานทำแต่อาจยังไม่ได้ใช้ความสามารถอย่างเต็มศักยภาพ
ทั้งสามดัชนีเป็นเพียงตัวอย่างที่ผู้เขียนหยิบยกมาจากทางเลือกมากมายที่แต่ละประเทศออกแบบเพื่อชี้วัดสถานการณ์แรงงานภายในประเทศ ซึ่งผู้มีอำนาจสามารถเลือกมาเผยแพร่กับอัตราการว่างงานแบบมาตรฐานเพื่อให้เห็นสถานการณ์ภายในประเทศที่ชัดเจนขึ้น
คงถึงเวลาแล้วที่รัฐต้องตื่นจากฝัน ‘ประเทศที่ทุกข์ยากน้อยที่สุดในโลก’ แล้วมาพิจารณาอย่างจริงจังว่าตัวเลขอัตราการว่างงานที่ต่ำจนน่าประหลาดใจซุกซ่อนปัญหาอะไรไว้บ้างอยู่ใต้พรม
อ่านเพิ่มเติม
Implications of low unemployment rate in Thailand
A Review Paper on Visible and Invisible Underemployment
Alternative Measures of Unemployment and Labor Underutilization
