ข่าวหนึ่งที่เป็นที่พูดถึงกันไม่มากนัก ก็คือการพบศพที่เชื่อได้ว่าเกิดจากการ ‘ถูกบังคับให้สาบสูญ’ ในแม่น้ำโขง
ที่จริงเรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญมาก เพราะถ้าย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์สมัยใหม่ของการเมืองไทย เราจะพบการหายสาบสูญที่เชื่อได้ว่าเป็น ‘การถูกบังคับให้สาบสูญ’ หรือ forced disappearance (หรือ enforced disappearance ก็ได้) หลายกรณี
ก่อน พ.ศ. 2500 หะยีสุหลง โต๊ะอิหม่ามที่มีชื่อเสียงก็เคยหายสาบสูญไปอย่างไร้ร่องรอย เมื่อเปลี่ยนรัฐบาล จึงมีการสอบสวนจนมีผู้สารภาพว่าได้สังหารหะยีสุหลงและบุตรชายกับเพื่อนรวมสี่คน โดยมีข้อความในวิกิพีเดียภาษาไทยว่า
ในปี พ.ศ. 2500 รัฐบาลได้เปลี่ยนขั้วอีกครั้งมาเป็น จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้มีการรื้อฟื้นคดีนี้ขึ้นมาอีกครั้ง โดยมี พลตำรวจตรี ฉัตร หนุนภักดี เป็นประธาน ในที่สุดนายตำรวจผู้ที่ลงมือในการฆาตกรรมครั้งนี้ก็รับสารภาพว่าได้สังหารบุคคลทั้ง 4 ในบังกะโลริมทะเลสาบสงขลา จากคำสั่งโดยตรงทางโทรศัพท์ของรัฐบาลในขณะนั้น ผ่านทางผู้บังคับการตำรวจจังหวัดสงขลา ด้วยการใช้เชือกรัดคอและคว้านท้องศพทั้งหมดและอำพรางด้วยการนำศพไปผูกไว้กับแท่งซีเมนต์ในทะเลสาบสงขลา ใกล้กับเกาะหนู เกาะแมว ซึ่งเมื่อทุกอย่างกระจ่างได้มีการส่งนักประดาน้ำลงไปงมหาศพ แต่ด้วยระยะเวลาที่ผ่านไปหลายปีจากที่เกิดเหตุ ทำให้ไม่พบศพหรือเศษซากใดๆ อีกแล้ว
กรณีที่บุคคลหายสาบสูญไปอย่างไร้ร่องรอย และเชื่อว่าเกี่ยวข้องกับการเมืองยังมีอีกหลายกรณี บางกรณีก็ไม่พบศพหรือร่องรอยใดๆ เช่นกรณีของทนายสมชาย นีละไพจิตร, เตียง ศิริขันธ์ ซึ่งเคยเป็นหัวหน้าขบวนการเสรีไทยสายอีสาน, ทนง โพธิ์อ่าน อดีตประธานสภาองค์การลูกจ้าง สภาแรงงานแห่งประเทศไทย และอีกหลายกรณี มีตัวเลขจากสหประชาชาติบอกว่า นับตั้งแต่ปี 2523 เป็นต้นมา มีคนที่สาบสูญไปอย่างไร้ร่องรอยอย่างน้อย 82 กรณี
คำว่า ‘ถูกบังคับให้สูญหาย’ มีนัยที่เกี่ยวพันกับ ‘อำนาจ’ อย่างชัดเจน เพราะจู่ๆ เราจะไปทำให้ใครบางคนหายไปอย่างไร้ร่องรอยไม่ได้ถ้าไม่มีอำนาจขนาดใหญ่หนุนหลังอยู่ โดยสหประชาชาติบอกว่า อำนาจดังกล่าวก็คืออำนาจรัฐนั่นเอง
ในกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ศัพท์ enforced disappearance ให้นิยามไว้ว่าคือกรณีที่คน (อาจจะคนเดียวหรือหลายคนก็ได้) ถูก ‘ทำให้สาบสูญ’ ไป โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์การทางการเมือง หรือใครก็ตามที่ได้รับการว่าจ้าง อนุญาต สนับสนุน หรือรับรู้จากรัฐหรือองค์การทางการเมืองที่เกี่ยวพันกับรัฐ
พูดง่ายๆ ก็คือ ในกรณีส่วนใหญ่ ถ้ารัฐไม่ได้รู้เห็นเป็นใจด้วย (เช่นการสูญหายเพราะมีการลักพาตัว ไม่ว่าจะพรากผู้เยาว์หรือลักพาตัวไปเรียกค่าไถ่) รัฐจะมีหน้าที่ในการติดตามสืบเสาะบุคคลที่สูญหายอยู่แล้ว เพราะทุกคนต้องอยู่ในความคุ้มครองของกฎหมาย ซึ่งเป็นเรื่องปกติ แต่ในกรณีของการ ‘บังคับ’ ให้ ‘สาบสูญ’ นั้น รัฐมักจะออกมาทำไม่รู้ไม่ชี้ กระบวนการสืบสวนก็มักไม่คืบหน้า พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือเหมือนมีความจงใจให้คนเหล่านั้นอยู่ ‘นอก’ การคุ้มครองของกฎหมาย
ในภาษาไทย เราเรียก enforced disappearance ด้วยภาษาปากว่า ‘อุ้ม’ ซึ่งมีทั้ง ‘อุ้มหาย’ และ ‘อุ้มฆ่า’ ถ้าอุ้มหายก็คือหายสาบสูญโดยไม่รู้ว่าเป็นหรือตาย (ส่วนใหญ่ก็คือตาย) ส่วนอุ้มฆ่าคือพบหลักฐานในภายหลังว่าถูกสังหารจนเสียชีวิต
การ ‘อุ้ม’ ที่ว่านี้อาจเกิดขึ้นมานานมาแล้วก็ได้ แต่ในงานเขียนของ คริสเตน แอนเดอร์สัน (Kristen Anderson) ในวารสาร Melbourne Journal of International Law บอกไว้ว่า มีการบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษรครั้งแรกถึงการอุ้มฆ่าจากเอกสารของนาซี คือคำสั่งที่มีชื่อเรียกฟังดูโรแมนติกว่า Nacht und Nebel หรือ Night and Fog ในปี 1941 ซึ่งพรรคนาซีสั่งให้มีการอุ้มคนในขบวนการต่อต้านนาซี โดยคนเหล่านี้ไม่ได้อยู่ในเยอรมนีนะครับ แต่อยู่ตามตะเข็บชายแดน เมื่อจับตัวได้แล้ว ก็ลักลอบพากลับเข้ามาในเยอรมนี ปฏิบัติการณ์นี้จะเกิดขึ้นในตอนกลางคืน
สิ่งที่เป็นลักษณะเด่นของกระบวนการอุ้มที่ว่านี้ก็คือ พรรคนาซีปฏิเสธทำไม่รู้ไม่ชี้กับการหายตัวไปของคนเหล่านี้ โดยทั้งปฏิเสธกับครอบครัวของผู้สูญหายและปฏิเสธต่อสาธารณชนในวงกว้าง ไม่รู้ว่าคนเหล่านี้อยู่ที่ไหน ไม่รู้ว่ามีชะตากรรมอย่างไร โดยมีเป้าหมายจะทำลายกิจกรรมของขบวนการต่อต้าน ด้วยการสร้างความหวาดกลัวให้แผ่ซ่านไปในบรรดาญาติมิตรของผู้สูญหาย และในเวลาเดียวกันก็เป็นการข่มขู่สาธารณชนโดยตรงด้วย
จากการไต่สวนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ทำให้รู้ว่าคนที่ถูกจับมานั้นได้รับการปฏิบัติอย่างโหดเหี้ยม มีการไต่สวนด้วยกระบวนการที่ไม่ยุติธรรม แล้วสุดท้ายก็ได้รับการพิพากษาให้ประหารชีวิต ประมาณกันว่า มีคนที่ถูกจับและถูกฆ่าภายใต้คำสั่งนี้ราว 7,000 คน
แอนเดอร์สันบอกด้วยว่า ต่อมาการอุ้มฆ่าและอุ้มหายทำนองนี้ถูกนำมาใช้ ‘อย่างเป็นระบบ’ (เขาใช้คำว่า A Systematic Policy of State Repression คืออยู่ในนโยบายที่ใช้เพื่อกดขี่ประชาชนโดยรัฐเลย) เริ่มจากกัวเตมาลาและบราซิลในทศวรรษ 60s และ 70s แล้วหลังจากนั้นก็มีการใช้กันแพร่หลายทั่วลาตินอเมริกา ทั้งอาร์เจนตินา ชิลี เปรู เอลซัลวาดอร์ โคลัมเบีย อุรุกวัย และฮอนดูรัส มีผู้ได้รับผลกระทบหลายแสนคน โดยวิธีการนั้นเหมือนกันทุกที่ คือจะลักพาตัวคนที่เป็นเป้าหมาย จับไปขังเอาไว้ในคุกลับ จากนั้นก็ทรมาน และบ่อยครั้งก็จะสังหารโดยไม่มีการไต่สวนอะไรเลย
แต่การอุ้มฆ่าไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในลาตินอเมริกาเท่านั้น องค์การนิรโทษกรรมสากลเคยรายงานว่า ในอิหร่านเคยมีชาวเคิร์ด ‘หายสาบสูญ’ ไปราวๆ หนึ่งแสนคน ภายใต้ปฏิบัติการที่ชื่อ Operation Anfal ที่กินเวลาเพียงแค่สี่เดือนเท่านั้น
นับตั้งแต่ทศวรรษ 80s เป็นต้นมา การอุ้มหายและอุ้มฆ่าเพิ่มขึ้นเป็นทวีคูณและแพร่หลายไปทั่วทุกภูมิภาคของโลก โดยคณะทำงานของสหประชาชาติบอกว่า ‘ความขัดแย้งภายใน’ คือเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้เกิดการอุ้มหายและอุ้มฆ่า เช่นในเนปาล รัสเซีย หรือซูดาน
คำถามก็คือ – แล้วทั้งหมดนี้ไม่มีใครทำอะไรกับวิธีปฏิบัติที่เหี้ยมโหดผิดมนุษย์เหล่านี้หรอกหรือ?
คำตอบก็คือ – มีสิครับ การอุ้มหายและอุ้มฆ่านั้น องค์การนิรโทษกรรมสากลบอกว่าเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนหลายชั้น (Mutiple Human Rights Violation) คณะทำงานของสหประชาชาติเองก็บอกว่านี่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่ร้ายกาจรุนแรงที่สุด (A Particularly Heinous Violation of Human Rights) ทำให้เกิดคำประกาศการคุ้มครองบุคคลจากการอุ้มหายหรืออุ้มฆ่า เรียกว่า Declaration on the Protection of All Persons from Enforced Disappearance ขึ้นในปี 1992 แล้วในปี 2002 ก็มี ‘ธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศ’ หรือ Rome Statute of the International Criminal Court ที่บอกว่าถ้าการอุ้มหายหรืออุ้มฆ่าเป็นส่วนหนึ่งของการโจมตีพลเรือนเป็นวงกว้างหรือทำอย่างเป็นระบบ ถือว่าเป็น ‘อาชญากรรมต่อมนุษยชาติ’ หรือ Crime Against Humanity กันเลยทีเดียว
คำคำนี้มีพัฒนาการมาจากการไต่สวนที่เมืองนูเรมเบิร์ก ซึ่งต่อมากลายเป็นกฎบัตรนูเรมเบิร์กหรือ Nuremberg Charter ซึ่งได้พูดถึงอาชญากรรมสำคัญสามเรื่อง คือ อาชญากรรมต่อสันติภาพ (Crime Against the Peace) อาชญากรรมสงคราม (War Crimes) และอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ ซึ่งจะเห็นได้ว่าเป็นอาชญากรรมร้ายแรงมาก แต่อย่างหลังนั้นซับซ้อนกว่าสองอย่างแรกจนบางทีก็กล่าวหาใครไม่ได้เลย แม้แต่คุณแอนเดอร์สันเองก็ยังบอกว่า ในกฎหมายระหว่างประเทศไม่ได้มีการบอกเอาไว้อย่างชัดแจ้ง (explicitly) ถึงหลักปฏิบัติ
อย่างไรก็ตาม ในปี 2007 เกิด ‘อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองมิให้บุคคลสูญหาย’ หรือ International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance ขึ้นมา ซึ่งที่จริงแล้ว คุณแอนเดอร์สันเขียนบทความที่ว่านี้ขึ้น ก็เพื่อ ‘ประเมิน’ ถึง ‘ผล’ ของอนุสัญญานี้ ว่าสามารถนำไปใช้จริงและได้ผลมากน้อยแค่ไหน และเพราะอะไร
หลายคนที่ไม่ได้เรียนกฎหมายมา อาจจะสงสัยแบบเดียวกับผม (ที่ก็ไม่ได้เรียนกฎหมายมาเหมือนกันครับ) ว่าพอมีอนุสัญญาออกมาปุ๊บ มันไม่ได้มีผลบังคับใช้ไปทั่วโลกทันทีเลยหรอกหรือ?
คำตอบก็คือไม่ใช่ครับ เพราะประเทศต่างๆ ต้องมาลงนามและให้สัตยาบันกันก่อน แล้วถึงจะมีการออกกฎหมายภายในประเทศ เพื่อบังคับใช้หลักการในอนุสัญญาที่ว่านี้
คำถามถัดมาก็คือ – เอ๊ะ! แล้วประเทศไทยของเราเข้าร่วมลงนามกับอนุสัญญานี้ด้วยหรือเปล่าหนอ แล้วมันมีผลบังคับใช้หรือยัง?
ก่อนจะตอบคำถามนี้ อยากชวนไปดูกันเสียหน่อย ว่าพออนุสัญญานี้ออกมา การอุ้มฆ่าอุ้มหายทั่วโลกเป็นอย่างไร เพราะถ้ามองโลกในแง่ดี การอุ้มฆ่าอุ้มหายก็ควรจะลดน้อยถอยลงใช่ไหมครับ
ปรากฏว่า มีหลักฐานจาก Cingranelli and Richards Human Rights Database ที่บ่งชี้ว่า จำนวนประเทศที่มีกรณีอุ้มฆ่าอุ้มหาย 50 กรณีขึ้นไปนั้น เพิ่มขึ้นจาก 12 รัฐ ไปเป็น 19 รัฐ นับตั้งแต่ปี 2012 ถึง 2015
ยิ่งถ้านับรวมกรณีอุ้มฆ่าอุ้มหายใน 91 ประเทศ นับตั้งแต่ปี 1980 เป็นต้นมา พบว่ามีกรณีเช่นนี้รวมแล้วมากกว่าสี่หมื่นห้าพันราย ซึ่งถือว่าเยอะมาก นับได้ว่าเป็นเรื่องใหญ่ที่น่าตระหนก—ว่า ‘โลก’ ที่เราอยู่นี่ มันเป็น ‘โลก’ แบบไหนกันหรือ
รอดวาน อะบูฮาร์บ (Rodwan Abouharb) อาจารย์ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจาก University College London วิเคราะห์เอาไว้ว่า พอเกิดการรณรงค์เรื่องนี้มากเข้า และมีความพยายามจะบังคับใช้หรือกำจัดการอุ้มฆ่าอุ้มหายมากขึ้นเรื่อยๆ ปรากฏว่ารัฐต่างๆ ที่ยังอยากจะกำจัดฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง ก็ยิ่งหันไปใช้วิธีที่แนบเนียนซับซ้อนมากขึ้นเรื่อยๆ
งานวิเคราะห์อีกชิ้นหนึ่งของคุณอะบูฮาร์บร่วมกับนักวิชาการอีกท่านอื่นบอกว่า พอมีการตื่นตัวเรื่องสิทธิมนุษยชนมากขึ้น ผู้มีอำนาจในหลายประเทศที่แต่เดิมเคยใช้วิธีวิสามัญฆาตกรรมก็เลิกใช้ เพราะวิธีนี้อาจส่งผลกระทบสืบสาวย้อนกลับไปหาผู้สั่งการได้ สู้เปลี่ยนมาใช้วิธีอุ้มฆ่าอุ้มหายดีกว่า เพราะส่วนใหญ่ไม่สามารถสืบสาวถึงตัวได้ มีข้อมูลบอกว่า ใน 194 ประเทศทั่วโลกนั้น ถ้าดูจากปี 1981 ถึง 2009 ประเทศที่มีวิสามัญฆาตกรรมลดลง มักมีการอุ้มฆ่าอุ้มหายเพิ่มมากขึ้น
ที่สำคัญก็คือ ในประเทศที่แต่เดิมมีการอุ้มฆ่าอุ้มหายมากอยู่แล้ว แทบไม่มีประเทศไหนเลยที่มีพัฒนาการในเรื่องนี้ ทั้งนี้ก็เพราะการอุ้มฆ่าอุ้มหายนั้นขาดหลักฐานที่แน่นหนามากพอจะกล่าวหาใครได้ ยิ่งการบอกว่าใครประกอบ ‘อาชญากรรมต่อมนุษยชาติ’ ก็ยิ่งเป็นเรื่องยาก เพราะคนที่ทำอย่างนั้นได้มักเป็นผู้มีอำนาจ
กลับมาดูประเทศไทยของเราบ้าง อย่างที่ตั้งคำถามเอาไว้ว่า ประเทศไทยลงนามในอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองมิให้บุคคลสูญหายกับเขาหรือเปล่า คำตอบก็คือใช่ครับ – เราลงนามเอาไว้ตั้งแต่ปี 2012 แล้ว แล้วในปี 2017 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. ก็มีมติไปแล้วว่าจะให้สัตยาบันรับรองอนุสัญญาที่ว่านี้
กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับอนุสัญญานี้มีชื่อว่า ‘ร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย’ แต่ปรากฏว่าร่างแรกๆ เคยถูกตีตก ต้องนำกลับไปแก้ไข เพื่อให้ดึงมาตราที่เป็นเรื่องสำคัญออกไปหลายเรื่อง หลายฝ่ายจึงเป็นกังวลกันมาก เช่นความกังวลอันเป็นลายลักษณ์อักษรของขององค์การนิรโทษกรรมสากล
มาตราที่ถูกดึงออกไปมีหลายมาตรา แต่ที่น่าสนใจมากก็คือสองมาตรา โดยสองมาตรานี้ เป็นเรื่องของสองหลักการใหญ่
เรื่องแรกก็คือ การดึงเอาหลักการที่เรียกว่า ‘หลักการไม่สามารถผ่อนปรนได้’ หรือ Non Derogability ออกไป หลักการนี้พูดง่ายๆ ก็คือ ไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้น การอุ้มฆ่าอุ้มหายก็ไม่ใช่เรื่องที่ควรจะทำทั้งสิ้นทั้งปวง ต่อให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉินอะไรขึ้นมาก็ตามที แต่เมื่อมีการตีตกแล้วให้ดึงหลักการนี้ออกไป (ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลอะไร) ก็ถูกมองหรือถูกตีความได้ว่า รัฐไทยเห็นว่าถ้ามีสถานการณ์ฉุกเฉิน ก็สามารถนำวิธีการอุ้มฆ่าอุ้มหายนี้มาใช้เพื่อแก้ปัญหาฉุกเฉินต่างๆ ได้ แต่คำถามก็คือ – มันควรเป็นอย่างนั้นจริงๆ หรือ?
ส่วนเรื่องที่สอง คือประเด็นที่เพิ่งเป็นข่าวไปไม่นานมานี้ ได้แก่การส่งตัวบุคคลกลับไปสู่ที่ที่เห็นได้ชัดว่าเป็นอันตราย หลักการของเรื่องนี้คือ ‘หลักการห้ามผลักดันกลับไปเผชิญอันตราย’ หรือ Non Refoulement คือถ้าพิจารณาแล้วเห็นว่าคนคนนั้นมีความเสี่ยงที่จะได้รับอันตรายหรือถูกทรมานหากถูกส่งกลับ ก็จะต้องไม่ส่งกลับไปเผชิญอันตรายนั้น การถกเถียงเรื่องนี้เมื่อสัปดาห์ที่แล้วเกิดขึ้นกับกรณีเด็กสาวชาวซาอุดิอาระเบียที่อยากขอลี้ภัยในประเทศที่สาม แม้สุดท้ายรัฐบาลไทยจะไม่ส่งตัวกลับ (คือทำตามหลักการ Non Refoulement) แต่ก็ต้องบอกเอาไว้ด้วยว่า ไม่มีกฎหมายบังคับว่าจะต้องทำอย่างนั้นนะครับ หลายคนมองว่า สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นแรงเสียดทานจากคำวิจารณ์ของสาธารณชน (ที่เกิดขึ้นเพราะพลังของโซเชียลมีเดีย) และการกดดันจากต่างประเทศต่างหากเล่า
ทั้งหมดที่เล่ามานี้ ก็เพราะอยากชวนคุณมาร่วมกันตั้งคำถามกับรัฐไทย – ว่าเราจะเอาอย่างไรกับเรื่องของการอุ้มฆ่าอุ้มหาย หรือการ ‘ถูกบังคับให้สาบสูญ’ กันดี
อย่าทำให้เรื่องนี้เป็นเรื่องปกติเลย
โตมร ศุขปรีชา
