คนทั่วโลกมีโอกาสตายหรือได้รับบาดเจ็บเพราะดินถล่มอาคารพังทลายจากแผ่นดินไหว หรือน้ำท่วมฉับพลันรุนแรง มากยิ่งกว่าการก่อการร้ายหรือการจลาจล แต่กระนั้น ในทางการเมือง เรามักไม่ค่อยพบการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่าง ‘การเมือง’ กับ ‘ภัยธรรมชาติ’ สักเท่าไหร่
ถ้าใครชอบดูหนังภัยพิบัติจากฮอลลีวูด น่าจะคุ้นเคยกับพล็อตแบบหนึ่งดี นั่นคือถ้าจะเกิดภัยพิบัติใหญ่ๆ เรามักจะเห็นการตัดสินใจของผู้นำในแบบที่ผิดพลาด คือไม่ยอมบอก ‘ความจริง’ กับประชาชน เพราะกลัวประชาชนจะแตกตื่น กักตุนอาหาร หรือเกิดความวุ่นวายในสังคม ในเวลาเดียวกัน หนังประเภทนี้ก็มักจะวาดภาพพระเอกหรือฮีโร่ที่มักจะเป็นคนทำงานอยู่ในหน่วยงานที่รู้ ‘ข้อมูล’ หรือผิดสังเกตกับอะไรบางอย่าง แล้วพยายามหาคำตอบว่าสิ่งนั้นๆ คืออะไร จนกระทั่งได้ ‘ข้อมูล’ เรื่องภัยพิบัตินั้นๆ แล้วพยายามจะบอกกล่าวเตือนภัยกับผู้คน
นี่เป็นตัวอย่างของ ‘การเมืองเรื่องภัยพิบัติ’ อย่างหนึ่ง
ทุกวันนี้ เราน่าจะเห็นพ้องต้องกันว่า เราเจอกับภัยพิบัติถี่ขึ้น ด้านหนึ่งก็เพราะมันเกิดบ่อยขึ้นจริงๆ แต่อีกด้านหนึ่งเป็นเพราะการสื่อสารที่ครอบคลุมทั่วถึงทำให้เรารู้ข่าวภัยพิบัติต่างๆ ได้รวดเร็วขึ้น ลึกขึ้น และกว้างขวางขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของแผ่นดินไหว สึนามิ ภูเขาไฟปะทุ รวมไปถึงพายุหมุนขนาดใหญ่
สมัยก่อน เราเรียกภัยเหล่านี้ว่า ‘ภัยธรรมชาติ’ หรือ natural disasters แต่ในปัจจุบัน เริ่มมีคนแย้งมากขึ้น ว่าภัยเหล่านี้ บางส่วนอาจไม่ใช่ภัยที่เกิดจาก ‘ธรรมชาติ’ ล้วนๆ เพราะเราเชื่อว่า การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศหรือ climate change เป็นเรื่องที่มาจากมนุษย์ เช่น ทำให้เกิดภาวะเรือนกระจก โลกร้อนขึ้น น้ำแข็งขั้วโลกละลายมากขึ้น น้ำระเหยมากขึ้น ก็อาจทำให้เกิดพายุหมุนเขตร้อนได้บ่อยขึ้น คาดเดาไม่ได้มากขึ้น
นักรัฐศาสตร์ที่สนใจเรื่องภัยพิบัติ แดเนียล อัลดริช (Daniel Aldrich) จากมหาวิทยาลัย Northeastern บอกว่า เราสามารถแบ่งภัยพิบัติออกได้เป็นสองแบบใหญ่ๆ คือ Naturla กับ Man-Made disasters หรือถ้าใช้ศัพท์หรูหน่อย คือศัพท์ที่มาจากความเชื่อว่าเรากำลังก้าวเข้าสู่ยุคทางธรณีวิทยายุคใหม่ที่เรียกว่า Anthropocene หรือยุคที่เกิดการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศด้วยฝีมือมนุษย์ ก็จะสามารถแบ่งภัยพิบัติออกได้เเป็น Natural กับ Anthropogenic disasters (หรือแม้แต่ Tecnological disasters คือภัยพิบัติที่เกิดจากเทคโนโลยี)
ในอดีต เวลาเกิดภัยธรรมชาติ เราอาจไม่คิดว่าเกี่ยวเนื่องอะไรกับเรื่องของการปกครองหรือการบริหารประเทศ หลายคนคิดว่าเป็นเรื่องของโชคชะตา ใครจะไปรู้ว่าแผ่นดินจะไหวเมื่อไหร่ หรือฝนจะตกหนักตอนไหน ภูเขาไฟจะระเบิดด้วยค่าความรุนแรงเท่าไหร่ แต่ในปัจจุบันเราคงเห็นแล้วว่า นโยบายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมของประเทศหนึ่งๆ โดยเฉพาะประเทศใหญ่ๆ อย่างสหรัฐอเมริกาและจีน อาจเกี่ยวพันกับภัยพิบัติใหญ่ๆ ได้อย่างที่หลายคนอาจคิดไม่ถึง (เช่น นโยบายเรื่องสิ่งแวดล้อมของทรัมป์) แล้วไม่ได้เป็นสวัสดิภาพของคนในประเทศนั้นเท่านั้น แต่มีผลลัพธ์กว้างใหญ่ไพศาลไปถึงคนทั้งโลกด้วย
ดังนั้น นักวิชาการหลายคนจึงมองว่า ภัยพิบัติใหญ่ๆ หลายอย่างที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน เกี่ยวพันไปถึงเรื่องของการเมืองและรัฐศาสตร์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
นอกจากประเด็นนี้แล้ว ตัวการบริหารของรัฐบาล (ทั้งรัฐบาลระดับชาติและรัฐบาลท้องถิ่น) เอง ก็มีส่วนสำคัญในด้านการเตรียมพร้อม เตรียมหน่วยงานฉุกเฉิน หน่วยงานให้ความรู้กับประชาชน รวมไปถึงการตอบสนองต่อเหตุการณ์ฉุกเฉิน และการฟื้นฟูพื้นที่ที่ได้รับความเสียหายด้วย
ในงานวิจัยเรื่อง ‘Politics of natural disaster : how governments maintain legitimacy in the wake of major disasters, 1990-2010’ ของ Zahidul Arefin Choudhury แห่งมหาวิทยาลัยไอโอวา เขายกตัวอย่างถึงความสัมพันธ์ระหว่างภัยพิบัติกับรัฐบาลเอาไว้หลายกรณี เช่น ในปี 2002 เคยเกิดน้ำท่วมฉับพลันในแม่น้ำเอลเบ (Elbe) ในเยอรมนี ครั้งนั้นนายกรัฐมนตรีของเยอรนีคือ แกร์ฮาร์ต ชโรเดอร์ (Gerhard Schroder) ที่รับมือกับภัยพิบัติได้เป็นอย่างดี จนหลายคนเห็นว่านี่คือปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่งทำให้เขาชนะการเลือกตั้งในปีเดียวกันนั้น หรือเมื่อเกิดสึนามิในปี 2004 ที่อินโดนีเซีย (คราวที่มีผลกระทบมาถึงไทยด้วย) หลังสึนามิแล้ว รัฐบาลอินโดนีเซียก็ใช้โอกาสนี้เร่งกระบวนการข้อตกลงสันติภาพกับอาเจะห์ ซึ่งสุดท้ายก็ทำให้เกิดสันติภาพขึ้นมาได้
สองกรณีนั้นเป็นเรื่องดีๆ ที่เกิดขึ้นหลังภัยพิบัติ แต่เรื่องร้ายๆ ก็มีมากมายเช่นเดียวกัน เช่น เหตุผลหนึ่งที่ไป ‘เร่ง’ ให้บังกลาเทศแยกตัวออกมาจากปากีสถาน ก็คือการเกิดพายุไซโคลนโบลา (Bhola cyclone) ขึ้นที่ปากีสถานตะวันออก (ซึ่งก็คือบังกลาเทศในปัจจุบัน) ในปี 1970 แต่รัฐบาลปากีสถาน (ที่อยู่ทางตะวันตก) ดูแลได้ไม่ดีพอ สุดท้ายจึงเกิดสงครามเพื่อแยกตัวออกมา ทำให้เกิดประเทศบังคลาเทศขึ้นในปี 1971 หรือสึนามิปี 2004 ที่ซัดเข้าศรีลังกา ก็มีส่วนจุดประกายความขัดแย้งระหว่างกลุ่มพยัคฆ์ทมิฬอีแลม (Liberation Tigers of Tamil Eelam) กับรัฐบาลศรีลังกาขึ้นมาอีกครั้ง เป็นต้น
ที่น่าสนใจก็คือ ถ้าเราไปดูข้อมูลเหตุการณ์ภัยพิบัติใหญ่ๆ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลของ USAID (US Agency for International Development) หรือข้อมูลของ WHO (World Health Organization) เราจะพบว่าตัวเลขภัยพิบัตินั้นเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ โดยมีการคำนวณออกมาพบว่า นับตั้งแต่ปี 1900 เป็นต้นมา (คือราวหนึ่งร้อยกว่าปี) ประชากรโลกเสียชีวิตเพราะภัยพิบัติเหล่านี้ไปแล้วถึงกว่า 62 ล้านคน (คือพอๆ กับประชากรไทยทั้งประเทศ หรือเท่ากับจำนวนคนที่ตายในสงครามโลกครั้งที่หนึ่งและสองรวมกันเลยทีเดียว)
บางคนบอกว่า เหตุผลที่ทำให้เกิดการสูญเสียมากขึ้นเรื่อยๆ เป็นเพราะมนุษย์มีจำนวนเพิ่มมากขึ้นแบบก้าวกระโดด และคนจำนวนมากย้ายเข้ามาอาศัยอยู่ในเมือง คือกระจุกตัวอยู่ในที่เดียวกันมากขึ้น ดังนั้น เมื่อเกิดภัยพิบัติขึ้นกับพื้นที่ที่หนาแน่นที่ไม่ได้มีการออกแบบเมืองอย่างดีพอ จึงทำให้เรารู้สึกว่าภัยพิบัติรุนแรงมากขึ้น แต่ถ้าไปดูตัวเลขของ OFDA หรือ The Office of Foreign Disaster Assistance ซึ่งเป็นหน่วยงานย่อยของ USAID จะพบว่า แม้จำนวนภัยพิบัติเพิ่มสูงขึ้น แต่อัตราการตายที่เกิดจากภัยพิบัติกลับลดลง เพราะหลายประเทศมีการเตรียมตัวรับมือกับภัยพิบัติที่ดีขึ้นมาก โดยเฉพาะในประเทศพัฒนาแล้ว
อย่างไรก็ตาม ถ้าลองเปรียบเทียบจำนวนผู้เสียชีวิตเพราะภัยพิบัติใหญ่ๆ โดยเฉพาะภัยธรรมชาติเป็นรายทวีป เราจะพบว่าทวีปที่มีผู้เสียชีวิตมากที่สุดคือเอเชีย (ดูกราฟ) ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเอเชียมีประชากรมากกว่าทวีปอื่นๆ แต่กระนั้นก็ยังน่าสนใจอยู่ดี ว่าประเทศในเอเชีย (โดยเฉพาะในแถบวงแหวนไฟ) ต้องเผชิญกับภับพิบัติมากกว่าประเทศในแถบอื่นไหม ประเทศเหล่านี้มีการจัดการและรับมือกับภัยพิบัติอย่างไร รวมไปถึงคำถามที่ว่า การเมืองการปกครองแบบเอเชียที่มีวิธีคิดและวัฒนธรรมแบบ collectivism มากกว่าโลกตะวันตก มีผลต่อการจัดการและรับมือกับภัพพิบัติเหล่านี้อย่างไรหรือไม่ จะเป็นแบบเดียวกับผู้นำในหนังฮอลลีวูดที่ว่ามาตอนต้นหรือเปล่า
ที่น่าสนใจก็คือ Choudhury บอกว่านักสังคมวิทยาสนใจเรื่องภัยพิบัติกับสังคมมานานแล้ว งานวิจัยเชิงสังคมวิทยาที่เกี่ยวกับภัยพิบัติเหล่านี้ตีพิมพ์ในวารสารต่างๆ ในช่วงปี 1951-2010 มากถึงราว 2,000 ชิ้น มีทั้งเรื่องเชิงสังคม ประชากร ไปจนถึงชนชั้นในสังคม และกระทั่งระบบการเมือง แต่ในจำนวนงานเหล่านี้ กลับมีงานที่เป็นงานเชิงรัฐศาสตร์อยู่เพียง 1.2% เท่านั้น แสดงให้เห็นว่านักรัฐศาสตร์ยังสนใจประเด็นเกี่ยวกับภัยพิบัติน้อย ทั้งที่ประเด็นนี้จะทวีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต
ภัยพิบัติพวกนี้ ไม่ใช่ของไกลตัวอีกต่อไป มันอยู่ใกล้ตัวของเรามาก เพียงแต่จะเกิดขึ้นมาเวลาไหน เราไม่อาจรู้ได้เลย บางอย่างอาจมีสัญญาณเตือนมาก่อน เช่น การมาถึงของพายุหรือการปะทุของภูเขาไฟ แต่หลายอย่างเราไม่มีทางรู้ล่วงหน้า เช่น แผ่นดินไหว
การเตรียมตัวรับมือและจัดการกับภัยพิบัติเหล่านี้มีได้หลายระดับ เช่น การหาความรู้ทั่วไป อย่างเช่นสังเกตลักษณะของน้ำทะเลที่ลดลงก่อนสึนามิจะมา หรือการสังเกตและหาความรู้ที่ลึกและละเอียดเพิ่มขึ้น เช่นที่ริชาร์ด ไฟน์แมน นักวิทยาศาสตร์ชื่อดังเคยแสดงให้เห็นในคราวที่มีไฟไหม้ป่าบนภูเขาเหนือบ้านของเขาในแคลิฟอร์เนีย เมื่อเกิดเหตุการณ์นั้นขึ้น เขาขายบ้านทิ้ง ทำให้เพื่อนบ้านงุนงงไม่เข้าใจ ไฟน์แมนบอกว่า ไฟไหม้ทำให้โครงสร้างดินเปลี่ยน ดินจึงมีโอกาสหลวมหลุด ถ้าหากมีฝน ก็เป็นไปได้ที่จะเกิดดินถล่ม ปรากฏว่าปีต่อมาฝนตกหนัก และเกิดดินถล่มจริงๆ การสังเกตและ ‘ความรู้’ ของไฟน์แมนจึงทำให้เขาไม่ต้องเผชิญกับภัยพิบัติ เราสามารถนำวิธีการแบบนี้มาใช้กับตัวเองได้ เช่น สังเกตที่ที่เราอยู่ ว่าอยู่ในตำแหน่งที่เป็นรอยเลื่อนหรือเปล่า ถ้าเป็น เป็นรอยเลื่อนมีพลังไหม หินที่เราพบเห็นในพื้นที่ของเราเป็นหินชนิดไหน สีอะไร มีแร่ธาตุอะไรอยู่บ้าง แร่ธาตุพวกนี้บอกอะไรเราบ้าง หรือกรุงเทพฯ ที่เราอยู่ ชั้นดินเป็นดินอ่อนอย่างไร และดินอ่อนสามารถ ‘ขยาย’ ความแรงของคลื่นแผ่นดินไหวได้อย่างไรบ้าง ฯลฯ เมื่อเป็นอย่างนี้ เราควรต้องรับมืออย่างไร เช่น เลือกซื้อบ้านหรือคอนโดมิเนียมที่มีระดับความสูงแบบไหน มีระบบป้องกันแผ่นดินไหว (และภัยพิบัติอื่นๆ) อย่างไร
ความรู้เหล่านี้คือฐานในการเตรียมตัวในระดับ ‘ปัจเจก’ คือเป็นเรื่องเฉพาะตัวของเราเอง แต่การเตรียมตัวในอีกระดับหนึ่งเป็นเรื่องใหญ่กว่า นั่นก็คือการรับมือและจัดการในระดับการบริหารและปกครองประเทศ
ตัวอย่างเช่น ผู้บริหารบ้านเมืองมีนโยบายในเรื่องภัยพิบัติอย่างไร เมืองที่เราอยู่มีการ ‘ออกแบบ’ เมืองเพื่อเตรียมพร้อมรับภัยพิบัติอย่างไรบ้างหรือเปล่า เช่นหากเกิดภัยพิบัติใหญ่ขึ้นมาจริงๆ เมืองจะมีที่หลบภัย (shelter) อยู่ตรงไหนบ้าง ที่หลบภัยเหล่านี้มีการจัดการเรื่องน้ำ อาหาร หรืออุปกรณ์ช่วยชีวิตอย่างไรบ้างไหม (ส่วนใหญ่แล้ว ที่หลบภัยมักเป็นสเตเดียมหรืออาคารใหญ่ๆ ที่อยู่ในศูนย์กลางเมือง แต่มีชัยภูมิที่ปลอดภัย เช่น อยู่บนเนิน ทำให้น้ำท่วมไม่ถึง มีการก่อสร้างที่ต้านทานแผ่นดินไหว ฯลฯ)
การออกแบบเมืองเป็นส่วนหนึ่งของการเตรียมตัว แต่ยังต้องมีการอบรมฝึกฝนผู้คนในเมืองให้เตรียมพร้อมรับภัยพิบัติแบบต่างๆ ด้วย อย่างในญี่ปุ่น จะมีการฝึกอพยพไปตามเส้นทางหลบหนีจากภัยพิบัติใหญ่ๆ อยู่บ่อยๆ เช่น เส้นทางหนีจากสึนามิในกรณีที่มีประกาศเตือนสึนามิ หรือในสิงคโปร์ ถ้าไปดูถนน East Coast Parkway ที่มีต้นไม้ใหญ่ตรงกลางตลอดเส้นทาง เราจะเห็นต้นไม้หายไปช่วงหนึ่ง แลดูไม่สวย แต่ตรงนั้นคือพื้นที่ที่มีการวางแผนไว้ล่วงหน้าว่า หากสนามบินสิงคโปร์ใช้การไม่ได้ ไม่ว่าด้วยเหตุผลใดๆ ก็จะใช้พื้นที่ถนนตรงนี้เป็นที่ขึ้นลงของเครื่องบิน ทั้งเพื่อการอพยพและอื่นๆ ไม่ว่าจะเกิดภัยธรรมชาติหรือภัยจากการก่อการร้ายก็ตาม
การเตรียมตัวในระดับ ‘ออกแบบเมือง’ เป็นเรื่องที่ปัจเจกแต่ละคนทำไม่ได้หรือทำได้ยาก ดังนั้นจึงต้องพึ่งพาผู้มีอำนาจหรือผู้บริหารประเทศในอันที่จะประกาศนโยบายที่เกี่ยวข้อง แล้วให้คนที่อาศัยอยู่ในเมืองหรือในประเทศนั้น ‘เลือก’ ว่านโยบายแบบไหนที่พวกเขาต้องการ
การเมืองกับภัยพิบัติจึงเป็นเรื่องใหญ่ที่ละเอียดอ่อน ขึ้นอยู่กับวิสัยทัศน์ การมองไปข้างหน้า และสติปัญญาของผู้มีอำนาจในอันที่จะพัฒนาเมือง โดยเริ่มต้นตั้งแต่การออกแบบเมืองที่ไม่ได้ทำแค่กำหนดโซนเท่านั้น ทว่ายังต้องมองให้ทะลุถึงมิติต่างๆ เช่น ตึกสูงต้องไม่ไปบังทิศทางลม ไม่อย่างนั้นฝุ่นขนาดจิ๋วอาจลอยอวลอยู่ในเมืองจนเกิดเป็นมลพิษ ซึ่งถือได้ว่าเป็นภัยพิบัติอย่างหนึ่งที่ส่งผลมาถึงสุขภาพของคนโดยตรง รวมไปถึงการจัดพื้นที่ให้คนเดินทางหลบภัยได้สะดวก ฯลฯ
การเตรียมพร้อมและรับมือกับภัยพิบัติไม่ใช่การออกแบบที่ ‘แยกส่วน’ จากชีวิตประจำวันเพราะคิดว่าเป็นกรณีพิเศษที่ไม่ได้เกิดขึ้นบ่อย แต่ต้องทำให้ผนวกรวมอยู่ในชีวิตประจำวันให้ได้ และดังนั้น เรื่องของภัยพิบัติจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ ‘การเมือง’ และ ‘การเลือกตั้ง’ อย่างแนบแน่น และจะแนบแน่นมากขึ้นไปเรื่อยๆ ในอนาคต เมื่อภัยพิบัติมีแนวโน้มจะเกิดถี่ขึ้น
ทั้งหมดนี้ไม่ใช่เรื่อง ‘สุดวิสัย’ แบบที่ผู้มีอำนาจจำนวนมากมักจะอ้างกัน แต่เกิดจากการเตรียมพร้อมรับมือในทุกๆ ด้าน ไม่เว้นแม้แต่มิติเรื่องรัฐศาสตร์
การเมืองเรื่องภัยพิบัติ จึงเป็นเรื่องที่จะทวีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต
โตมร ศุขปรีชา
