หลายปีก่อน คนรู้จักที่พูดได้ว่าเป็นคน ‘เกลียดทักษิณ’ คนหนึ่ง เคยบอกผมว่า เรื่องเดียวที่เขายอมรับในตัวอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร คือการที่อดีตนายกฯ สามารถทำให้ ‘ระบบราชการ’ มีลักษณะของการ ‘รับใช้ประชาชน’ ได้อย่างแท้จริง
ผมมานึกถึงเรื่องนี้ขึ้นได้ เมื่อเพื่อนอีกคนหนึ่งไปทำบัตรประชาชนเมื่อเร็วๆ นี้ แล้วบ่นว่ากระบวนการทำบัตรประชาชนที่เคย ‘เร็ว’ ในสมัยทักษิณ (คือเร็วแบบเหลือเชื่อ เพราะใช้เวลาไม่ถึงชั่วโมง) บัดนี้ค่อยๆ ช้าลงจนเหมือนกับสมัยหลายสิบปีก่อนโน้น
นั่นทำให้ผมนึกถึงคำว่า ‘รัฐราชการ’ ขึ้นมาติดหมัด
เพราะ ‘ดูเหมือน’ ว่า สิ่งที่เกิดขึ้นในสังคมไทยตลอดมา ก็คือการแย่งชิงอำนาจและพื้นที่กัน ระหว่างรัฐที่เป็น ‘รัฐราชการ’ ซึ่งเป็นรัฐที่มี ‘ราก’ หรือ ‘อำนาจ’ แบบดั้งเดิมครอบงำอยู่เหนือหัวจนไม่กล้าโงขึ้นมาต่อต้าน หรือเป็นรัฐที่ ‘รับใช้’ อำนาจอะไรบางอย่างที่ไม่ใช่ประชาชนคนทั่วไป กับรัฐอีกแบบหนึ่งที่มีลักษณะตรงข้าม คือเป็นรัฐที่อำนาจเกลี่ยกระจายลงไปถึงผู้คน เป็นรัฐที่ ‘รับใช้ประชาชน’ เป็นหลัก ซึ่งบางคนอาจเรียกรัฐแบบนี้ว่าเป็นรัฐแบบประชาธิปไตย (Democratic State) ก็ได้
ถ้าใช้ภาษาวิชาการหน่อย รัฐราชการหรือ Bureaucratic State ก็คือรัฐที่มีการปกครองแบบ Bureaucratic Polity หมายถึงระบอบปกครองและการเมืองที่อำนาจทั้งในการ ‘บริหาร’ และการ ‘กำหนดนโยบาย’ อยู่ในมือของข้าราชการผู้ฝังตัวอยู่ใน ‘โครงสร้าง’ มหึมาและอุ้ยอ้ายของรัฐ
รัฐราชการแบบไทยๆ นั้น ซ้อนทับอยู่กับรัฐแบบอื่นๆ อีกหลายอย่างที่ในหลายประเทศอาจเกิดขึ้นเด่นชัด เช่น ‘รัฐตำรวจ’ (Police State) หรือรัฐทหาร (Military State) เช่นในละตินอเมริกาหรือในยุโรปบางประเทศ แต่ในกรณีของไทย โดยเฉพาะหลังรัฐประหารสองครั้งหลังสุด รัฐไทยไม่ได้มีลักษณะเป็น ‘รัฐทหาร’ มากเท่า ‘รัฐราชการ’ แบบประเพณีนิยม
ย้อนกลับไปในยุค 2490-2500 (หรือหลังจากนั้นเล็กน้อย) อาจมีผู้นำบางคนที่อยากเปลี่ยนรัฐไทยให้เป็น ‘รัฐทหาร’ จริงๆ คือรัฐทั้งรัฐขึ้นอยู่กับตัวผู้ปกครองคนเดียวที่กุมอำนาจทางทหารเอาไว้โดยไม่ขึ้นกับ ‘อำนาจเก่า’ ตามประเพณีนิยม แต่ในช่วงหลังๆ เราจะเห็นได้ชัดเจนเลยว่า รัฐประหารไม่ได้เกิดขึ้นเพื่อเปลี่ยนประเทศให้เป็นรัฐทหารมากเท่าความพยายามนำประเทศกลับไปเป็น ‘รัฐราชการ’
คำถามก็คือ
ความหมายของ ‘รัฐราชการแบบไทยๆ’ คืออะไรกันแน่?
นักประวัติศาสตร์บางคนวิเคราะห์ว่า รัฐราชการสถาปนาตัวเองขึ้นมาตั้งแต่ยุคจอมพล ป. พิบูลสงคราม แต่มีความ ‘มั่นคง’ ครั้งแรกหลังจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ทำรัฐประหารในปี 2501 แล้วขยายระบบราชการให้ใหญ่ขึ้น มีการ ‘รวมศูนย์’ การบริหารและการวางนโยบายไว้ที่ตัวผู้นำอย่างเด่นชัด ซึ่งก็น่าสนใจว่า ‘อะไร’ เป็นเครื่องหนุนให้การรวมศูนย์นี้เป็นไปได้อย่างแข็งแรง
อะไรทำให้ ‘รัฐราชการแบบไทยๆ’ ยั่งยืนมาได้จนถึงบัดนี้?
คำว่า ‘รัฐราชการ’ ในความหมายสากลหรือในทางวิชาการนั้น ต้อง ‘แยกแยะ’ องคาพยพอื่นๆ ออกจากราชการ เพราะถ้าจะเป็นรัฐราชการได้สมชื่อของมันจริงๆ ผู้มีอำนาจก็ต้องเป็นข้าราชการเท่านั้น จะมาเป็นนายทหารนอกราชการ เทคโนแครต นักวิชาการ หรือกลุ่มนายทุนไม่ได้ ไม่อย่างนั้นอาจต้องเรียกขานด้วยนามอื่น
แต่ในเวลาเดียวกัน ถ้าไม่ตีวงนิยามให้คับแคบเกินไป เราอาจต้องยอมรับว่า รัฐราชการ ‘แบบไทยๆ’ ไม่ได้ตีกรอบอำนาจอยู่แค่กลุ่มข้าราชการเท่านั้น แต่รัฐราชการแบบไทยๆ ได้ ‘ผสมพันธุ์’ เข้ากับอำนาจอื่นๆ อย่างเนียนละมุนมากมาย บุคลากรนอกระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นนายทุนท้องถิ่น นายทุนใหญ่ อดีตข้าราชการ เทคโนแครต ฯลฯ ต่างจำแลงร่างเข้ามามีบทบาททั้งทางตรงและทางอ้อมจนทำให้ ‘รัฐราชการ’ แบบไทยๆ นั้นสลับซับซ้อนอย่างยิ่ง ทั้งนี้ยังไม่นับรวม ‘อำนาจพิเศษ’ ที่ไม่ควรจะเกี่ยวข้องกับการเมืองการปกครอง แต่กลับมีส่วนเกี่ยวข้องอย่างลึกซึ้งด้วย ดังนั้น Bureaucratic Polity ในการเมืองไทย จึงเป็นเรื่องที่ซับซ้อนอย่างยิ่ง
ภาพของ ‘รัฐราชการ’ แบบไทยๆ ทำให้ผมอดสงสัยไม่ได้ว่า เป็นไปได้ไหมที่อุดมคติของรัฐราชการแบบไทยๆ จะคือรัฐในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่เกิดการเปลี่ยนแปลงประเทศให้เป็นสมัยใหม่ ด้วยการ ‘รวมศูนย์อำนาจ’ ทั้งหมดเข้าสู่ส่วนกลาง แต่ประเทศยังไม่ได้เป็นประชาธิปไตย ยังปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ทำให้ทรัพยากร การตัดสินใจ และอำนาจทั้งหมดมาจากสถาบันเดียว คือสถาบันพระมหากษัตริย์ในส่วนกลาง แม้เมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว เป็นไปได้ไหมที่เราจะยังคุ้นชินกับรัฐแบบนั้นกันอยู่ไม่เสื่อมคลาย
แม้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วจะมีการต่อสู้ช่วงชิงความหมายและวิธีในการปกครองรัฐอย่างเข้มข้นอยู่ระยะหนึ่ง (ราวๆ 15-20 ปี) แต่หลังจากนั้นก็ดูคล้ายการปกครองแบบ ‘รัฐราชการแบบไทยๆ’ จะได้ชัยชนะระยะยาวต่อเนื่อง ต่อให้มี ‘ผู้ท้าชิง’ รายใหม่ๆ (เช่นการปฏิรูประบบราชการของอดีตนายกฯ ทักษิณ) แต่สุดท้ายก็จะถูกยึดอำนาจกลับไปสู่ความเป็นรัฐราชการอีกครั้งอยู่ดี
ตัวอย่างการ ‘ยื้ออำนาจ’ ของรัฐราชการกับรัฐแบบอื่นๆ ที่เห็นได้ชัดอย่างหนึ่งปรากฏอยู่ในรูปแบบองค์กรที่เรียกว่าองค์กรอิสระ เช่น องค์กรมหาชนหรือองค์กรสาธารณะอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นสถานีโทรทัศน์สาธารณะ องค์กรที่ตั้งขึ้นเพื่อรณรงค์เรื่องสุขภาวะ หรือองค์กรมหาชนต่างๆ ซึ่งถ้ามองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์การก่อตั้ง เราจะเห็นได้เลยว่า องค์กรเหล่านี้ส่วนใหญ่ถือกำเนิดขึ้นมาโดยเป็น ‘ปฏิกิริยา’ (Reaction) ต่อรัฐ โดยเฉพาะรัฐแบบ ‘รัฐราชการ’ ที่มีลักษณะมหึมา อุ้ยอ้าย และซับซ้อน
จึงไม่สามารถขับเคลื่อนสังคมไปข้างหน้าได้อย่างรวดเร็ว
สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของโลก
องค์กรเหล่านี้หลายองค์กรสร้าง ‘กลไก’ การหารายได้ของตัวเองขึ้นมาเพื่อให้ไม่ต้องเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเงินงบประมาณแผ่นดิน เช่นเขียนกฎหมายเอาไว้เลยว่ารายได้ขององค์กรจะมาจากภาษีส่วนไหน (เช่นภาษีบาป) ทำให้หลายองค์กรมีความเป็น ‘อิสระ’ จากการควบคุมของส่วนกลางมากพอสมควร แต่อีกหลายองค์กรก็ยังคงพึ่งพิงงบประมาณแผ่นดินจากส่วนกลางอยู่ดี เช่นองค์การมหาชนต่างๆ
ในช่วงหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา โดยเฉพาะหลังรัฐประหารครั้งล่าสุด เราจะเห็นได้เลยว่า วิธีคิดแบบ ‘รัฐราชการแบบไทยๆ’ แข็งแกร่งและทรงอำนาจมากขึ้นเรื่อยๆ จนเริ่มแผ่ขยายมาครอบคลุมองค์กรที่ ‘โดยกำเนิด’ ของมันมีเป้าหมายจะสร้างความคล่องตัวและผลักดันประเทศไปสู่อนาคต ทำให้องค์กรเหล่านี้ถูกกลไกของรัฐราชการเข้ามาควบคุมมากขึ้น ทั้งในแง่ของการกำหนดงบประมาณ การกำหนดให้ต้องเข้าร่วมเกณฑ์การวัดผลในเรื่องต่างๆ มากขึ้นเรื่อยๆ หรือการตั้งองค์การมหาชนใหม่ๆ โดยให้เข้าไปอยู่ในสังกัดของกระทรวงแทนที่จะเป็นองค์กรอิสระ ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ลึกๆ แล้วรัฐไทยถวิลหาวิธีคิดแบบ ‘รวมศูนย์อำนาจ’ อันเป็นปรัชญาหลักของรัฐราชการแบบไทยๆ มาโดยตลอด
ในภาษาอังกฤษ มีคำเรียกวิธีคิดของคนที่ทำงานให้รัฐสองคำ คำหนึ่งคือ Bureaucracy อีกคำหนึ่งคือ Civil Service ซึ่งแม้ดูเผินๆ จะ ‘แปล’ ออกมาเหมือนกัน แต่เมื่อนำความหมายของสองคำนี้มาวางทาบเทียบกันในสังคมไทยแล้ว เราจะเห็นได้ลยว่ามันแตกต่างกันมาก
เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองเป็นประชาธิปไตย ประชาชนทั่วไปที่มีหนึ่งสิทธิหนึ่งเสียงเท่ากัน ได้ใช้อำนาจของตัวเอง ‘เลือก’ ผู้แทนฯ เข้าไปทำหน้าที่ ‘กำกับควบคุม’ คนที่เป็น Bureaucrats อีกทีหนึ่ง ดังนั้นจึงกล่าวได้ (ในทางทฤษฎี) ว่า คนที่มีอำนาจสูงสุดของประเทศก็คือประชาชนที่เป็นผู้เสียภาษี และข้าราชการก็มีเงินเดือนกิน มีบำนาญ และได้รับสวัสดิการทั้งหลายทั้งปวงจากภาษีของประชาชน
แต่ถ้ามองในมุมของ Bureacrats เราจะเห็นได้ชัดเลยว่า Bureacrats จำนวนมากไม่เคย ‘ไว้วางใจ’ นักการเมืองเลย วาทกรรมนักการเมืองเลว เข้ามากอบโกยโกงกินเป็นวาทกรรมที่พบเห็นได้แพร่หลายทั่วไป (ซึ่งน่าเศร้า – ที่มีอัตราส่วนของความจริงซ่อนแทรกอยู่ในนั้นไม่น้อย) และมักเห็นว่านักการเมืองที่เป็นตัวแทนประชาชนนั้นไม่ได้มี ‘คุณธรรม’ อะไรมากำกับ ดังนั้น Bureacrats จำนวนไม่น้อย จึงพยายามกอบเก็บอำนาจต่างๆ เอาไว้กับตัว และพยายามเปลี่ยนแปลงกลไกต่างๆ เพื่อให้อำนาจยังคงอยู่กับระบบราชการ ไม่ตกไปอยู่ในฝ่ายการเมืองมากนัก และหากเห็นว่าเพลี่ยงพล้ำ เช่นนักการเมืองเกิดเรืองอำนาจขึ้นมา (อย่างในกรณีของอดีตนายกฯ ทักษิณ) สุดท้ายก็จะหยิบ ‘ไม้ตาย’ ดึกดำบรรพ์เดียวที่เหลืออยู่ในมือมาใช้
นั่นคือการทำรัฐประหาร
รัฐประหาร (อย่างน้อยก็สามครั้งหลังสุด) ลึกๆ แล้วเกิดขึ้นเพราะสำนึกไม่ไว้วางใจนักการเมือง เมื่ออำนาจกลับคืนมาสู่มือของ Bureacrats แล้ว ก็จะต้องพยายามผลักดันให้คนที่มีสำนึก Bureacrats แบบเดิมเข้ามามีอำนาจในเชิงนโยบายแทนที่นักการเมือง
นั่นจึงทำให้เกิดความพยายามในการ ‘ดึง’ ประเทศไทยกลับสู่ความเป็น ‘รัฐราชการ’ ในอุดมคติอยู่ตลอดเวลา โดยคิดว่าทั้งหมดนี้คือความหวังดีและรักชาติ
แต่คำถามก็คือ ความหมายของคำว่า ‘ชาติ’ หรือ ‘รัฐ’ ในสำนึกของ Burearcrats ส่วนใหญ่ ได้เปลี่ยนไปแล้วหรือเปล่า ข้าราชการได้ ‘เปลี่ยน’ สำนึกและวิธีคิดของตัวเองให้สอดรับกับการปกครองแบบประชาธิปไตยแล้วหรือยัง การเป็น Bureacrats หรือ ‘ข้าราชการ’ นั้น – มี ‘ความหมาย’ ว่าอย่างไรกันแน่
นั่นนำมาสู่คำอีกคำหนึ่งที่มีลักษณะคล้าย Bureacrats ก็คือคำว่า Civil Service
คำนี้มีนัยน่าสนใจ เพราะคนที่ทำงาน Civil Service หรืองานบริการประชาชนนั้น ฝรั่งเรียกว่าเป็น Civil Servants หรือ Public Servants คือ ‘ผู้รับใช้’ หรือ ‘ผู้ให้บริการ’ ซึ่งมีผู้อธิบายว่าในวัฒนธรรมตะวันตกจะนิยมเรียกคนที่อยู่ในตำแหน่งที่มีอำนาจมากว่าเป็น ‘ผู้รับใช้’ เพราะยิ่งมีอำนาจมากเท่าไหร่ ก็เหมือนแอกที่โถมทับลงบนบ่า จะต้องค้อมน้อมตัวลงมามากเท่านั้น และในกรณีของ Public Servants หรือ ‘ข้ารับใช้สาธารณะ’ ก็จะต้องมีสำนึกในการรับใช้สาธารณะ ซึ่งหมายถึงประชาชนทั่วไปให้มาก
คำว่า Civil Servants นั้นน่าสนใจ เพราะมันคือการทำงานโดยมีสำนึกว่าตัวเองต้อง ‘รับใช้’ ต่อ ‘สาธารณะ’ หรือพูดอีกอย่างหนึ่งก็คือเป็นคนทำงานที่ต้องมี ‘ความรับผิดรับชอบ’ (หรือมี Accountability) ต่อ ‘ประชาชน’ นั่นเอง
ยิ่งถ้าวิธีคิดนี้นำไปประกอบเข้ากับการกระจายอำนาจ (ไม่ใช่รวมศูนย์อำนาจแบบ Bureacracy) ด้วยแล้ว คนที่ทำงานเป็น Civil Servants ก็จะเป็น ‘ลูกจ้าง’ ของหน่วยงานส่วนท้องถิ่น (Local Authorities) ที่จะมี ‘สำนึกรับผิดรับชอบ’ ต่อผู้คนในท้องถิ่นเป็นหน่วยย่อยลงไปเรื่อยๆ จึงทำงานโดยมีผู้คนตัวเล็กตัวน้อยเป็นเป้าหมาย
วิธีคิดนี้จะต่างไปจากสำนึกแบบ Bureacrats ที่ไม่จำเป็นต้อง ‘เห็นหัว’ ประชาชนเลย เพราะตัวเองไม่ได้ ‘รับผิดรับชอบ’ ต่อประชาชนโดยตรง แต่มีวิธีคิดแบบ ‘รวมศูนย์อำนาจ’ เข้าสู่ส่วนกลาง ทำให้สามารถข้ามหัวประชาชนไปรับผิดรับชอบกับอำนาจที่ตัวเองคิดและเชื่อว่าใหญ่กว่าประชาชนได้
โปรดอย่าลืมว่า – การพูดว่าคนคนหนึ่งเป็น ‘ข้าราชการ’ ที่รับเงินเดือนจาก ‘เงินหลวง’ กับการพูดว่าคนคนหนึ่งเป็น ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’ ที่รับเงินเดือนจาก ‘ภาษีประชาชน’ เป็นคำพูดที่มี ‘สำนึก’ แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง
ดังนั้น การเป็น ‘รัฐราชการ’ (แบบไทยๆ) จึงเป็นเรื่องที่น่าตั้งคำถามอย่างยิ่ง ว่าเราจะเดินทางต่อไปในอนาคตร่วมกันอย่างไร เพื่อไม่ให้เกิดการปะทะกันระหว่างคนที่มีสำนึกแบบ ‘ข้าราชการ’ กับคนที่ไม่ได้มีสำนึกแบบนั้นอีกต่อไปแล้ว