รัฐธรรมนูญเปรียบประดุจกุญแจที่จะไขประตูเปิดช่องทางให้ราษฎรได้มีส่วนมีเสียงในการปกครอง ให้จัดถูกต้องตามความต้องการของตน และเมื่อประตูที่กีดกั้นอยู่ได้เปิดออกมาแล้ว รัฐบาลก็จะต้องนำราษฎรผ่านประตูนั้นเข้าไปสู่ชัยภูมิแห่งความสุขสมบูรณ์ มิใช่นำให้ราษฎรเดินถอยหลังเข้าคลอง
ตอนหนึ่งจากร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)
คำว่า ‘ปรมิตาญาสิทธิราชย์’ เป็นศัพท์ที่ใช้เรียกการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณราญาสิทธิราชย์ (ซึ่งก็คือ absolute monarchy) มาเป็นการปกครองแบบมีกษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (หรือ constitutional monarchy) ซึ่งแบบหลังนี้ พระมหากษัตริย์จะมีอำนาจ ‘จำกัด’ เฉพาะเท่าที่มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น จึงเรียกว่า limeited monarchy ซึ่งคำว่า limited monarchy นี้เองที่เรียกว่า ‘ปรมิตาญาสิทธิราชย์’ ซึ่งบางทีก็เรียกกันว่า ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ หรือบางทีก็เรียกว่า ‘มกุฎสาธารณรัฐ’ (crowned Rrepublic) หรือราชาธิปไตยแบบรัฐสภา (parliamentary monarchy)
แต่โดยรวมแล้ว ความหมายของปรมิตาญาสิทธิราชย์ จะเป็นไปตามที่นักรัฐศาสตร์อังกฤษอย่าง เวอร์นอน บ็อกดานอร์ (Vernon Bogdanor) เคยให้นิยามเอาไว้ว่าหมายถึง “reigns but does not rule” ซึ่งก็มีคนแปลเป็นภาษาไทยเอาไว้อย่างไพเราะเพราะพริ้งมากว่า ‘ปกเกล้า’ แต่ไม่ ‘ปกครอง’
ในวาระที่องค์กรอย่าง iLaw ได้รวบรวมรายชื่อผู้คนได้เกินกว่า 50,000 รายชื่อ (จริงๆ ไปถึง 70,000 รายชื่อแล้วด้วยซ้ำ) เพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงอยากชวนคุณผู้อ่านมาพิจารณาสิ่งที่เรียกว่า ‘รัฐธรรมนูญ’ ในยุคแรกๆ หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญในการปกครองแบบปรมิตาญาสิทธิราชย์ ซึ่งมีอยู่ด้วยกันสามฉบับ
ฉบับแรกเรียกว่า ‘พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว’ ซึ่งถือกำเนิดขึ้นเมื่อ 27 มิถุนายน 2475 ซึ่งก็คือไม่กี่วันหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง คือใช้เวลาสั้นมากในการร่างขึ้นมา ถือได้ว่าเป็น ‘ธรรมนูญ’ ที่มีความ ‘เฟรช’ อย่างที่สุด
ฉบับที่สองเรียกว่า ‘รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม’ ประกาศใช้ในวันที่ 10 ธันวาคม 2475 ก็เลยเป็นที่มาของ ‘วันรัฐธรรมนูญ’ ของไทย (ซึ่งนับวันก็ดูเหมือนจะถูกทำให้ความสำคัญลบเลือนไปเรื่อยๆ กลายเป็นวันหยุดอะไรสักอย่างที่คนไม่ค่อยรู้ว่าหยุดไปทำไม)
และฉบับที่สาม คือ ‘รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย’ ตราขึ้นเมื่อ 9 พฤษภาคม 2489 (การเปลี่ยนชื่อประเทศจากสยามเป็นไทย เกิดขึ้นในปี 2482 นะครับ)
แล้วมีเรื่องอะไรที่เราควรต้องมา ‘นั่งดู’ กัน ในรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับนี้
อย่างแรกสุดเลย เราจะเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้น ไม่ได้มีความเป็นรัฐธรรมนูญสักเท่าไหร่ เพราะเป็นแค่ ‘พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครอง’ ซึ่งก็แปลว่ามีสถานะเท่ากับพระราชบัญญัติทั่วไป ไม่ได้ ‘สูง’ กว่ากฎหมายอื่น
ที่น่าสนใจก็คือ สุพจน์ ด่านตระกูล ซึ่งเป็นนักเขียนและนักประวัติศาสตร์ที่เขียนหนังสือเกี่ยวกับการเมืองไทยยุคโน้นเอาไว้มากมายหลายเล่ม ตั้งข้อสังเกตว่า ตอนที่มีการนำ ‘พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครอง’ นี้ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยนั้น ได้นำขึ้นทูลเกล้าฯ พร้อมกับพระราชกำหนดนิรโทษกรรม (สำหรับคณะราษฎร) แต่ทรงลงพระปรมาภิไธยเพียงเรื่องนิรโทษกรรมเท่านั้น แล้วทรงขอไปพิจารณาธรรมนูญฉบับแรกก่อน วันรุ่งขึ้นจึงทรงลงพระปรมาภิไธย แต่ทรงเพิ่มเติมข้อความว่า ‘ชั่วคราว’ ลงไปท้ายชื่อของธรรมนูญ ซึ่งก็แปลว่าเป็นการนำมาใช้ชั่วคราว อย่างหนึ่งคือเพราะเป็นการรีบเขียนในเวลาอันสั้น จึงควรกลับมาพิจารณากันใหม่ให้ละเอียดรอบคอบ ว่าควรเป็นอย่างไรกันแน่ สุดท้ายก็เลยออกมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ในวันที่ 10 ธันวาคม 2475 นั่นเอง
ทีนี้คำถามที่น่าสนใจก็คือ – แล้วระหว่าง ‘ธรรมนูญ’ ฉบับแรก
กับ ‘รัฐธรรมนูญ’ ฉบับที่สอง มีอะไรแตกต่างกันบ้าง
เรื่องแรกสุดเลย ก็คือหมวด 1 มาตรา 1 ของธรรมนูญ ที่บอกไว้ว่า ‘อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย’
เรื่องนี้พอมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง มาตรา 1 กลายไปเป็นเรื่องสยามเป็นราชอาณาจักรหนึ่งเดียวที่จะแบ่งแยกไม่ได้ แล้วเรื่อง ‘อำนาจ’ กลับมาเป็นมาตรา 2 โดยมีข้อความที่เปลี่ยนไปเป็น ‘อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม’
ดูเผินๆ คำว่าอำนาจ ‘เป็นของ’ กับอำนาจ ‘มาจาก’ นั้น น่าจะไม่แตกต่างกันมาก ก็เพราะมีอำนาจมาก่อนไม่ใช่หรือ ถึงได้ ‘ให้’ อำนาจนั้นต่อไปได้ ‘มาจาก’ จึงคล้ายน่าจะแปลว่า source แห่งอำนาจคือประชาชนหรือราษฎร (หรือปวงชนชาวสยาม) ทำให้สองคำนี้ไม่ต่างกันเท่าไหร่
แต่เรื่องนี้ อ.อมร รักษาสัตย์ อดีตนายกสมาคมรัฐธรรมนูญเพื่อประชาชน เคยวิเคราะห์เอาไว้ว่าเป็นการเปลี่ยนถ้อยคำเล็กๆ ที่สำคัญเอามากๆ เพราะถ้าอำนาจ ‘เป็นของ’ ประชาชน ก็แปลว่าประชาชนจะต้องมีสิทธิและอำนาจเหล่านั้นอยู่ตลอดเวลา
แต่พออำนาจ ‘มาจาก’ ก็แปลว่า ‘ความเป็นเจ้าของ’ อำนาจนั้นลดลง โดยอำนาจจะถูกถ่ายโอนไปที่ตัวผู้แทนราษฎร ซึ่งจะมีความซับซ้อนต่อไปอีกมาก เพราะตัวผู้แทนฯ เอง บางครั้งก็ไปทำหน้าที่ ‘เลือก’ ผู้มีอำนาจอื่นๆ อีกต่อหนึ่ง โดยไม่ได้ผ่านประชาชนโดยตรง
ดังนั้น คำว่า ‘อำนาจมาจากปวงชน’ จึงได้ก่อให้เกิดประชาธิปไตยแบบ representative democracy ขึ้นมา ในขณะที่แนวคิด ‘อำนาจเป็นของปวงชน’ นั้น คือหลักของประชาธิปไตยแบบที่เรียกว่าประชาธิปไตยทางตรง (direct democracy) แบบกรีกโบราณหรือไม่ก็เป็นประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (participative democracy) ซึ่งประชาธิปไตยทั้งแบบทางตรงและแบบตัวแทนต่างก็มีปัญหาในตัวเอง ในยุคใหม่ จึงเกิดพัฒนาการทางความคิดกลายเป็นประชาธิปไตยแบบอื่นๆ อีกหลายอย่างที่พยายาม ‘รวม’ ประชาธิปไตยทั้งสองแบบเข้าด้วยกันเพื่อแก้ปัญหา เช่น ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (deliberative democracy) หรือประชาธิปไตยแบบลื่นไหล (liquid democracy)
ซึ่งในสังคมไทยก็มีการพูดถึงประชาธิปไตยที่ ‘ก้าวหน้า’ เหล่านี้กันอยู่เนืองๆ แต่โดยภาพรวมทั่วไป จะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญสองฉบับแรกได้เลยว่า เรา ‘ก้าวกระโดด’ จากประชาธิปไตยทางตรงมาเป็นประชาธิปไตยแบบตัวแทนได้ในพริบตาเดียว (คือไม่กี่เดือน) ทว่าหลังจากนั้น เราก็พายเรือวนในอ่างอยู่กับการรัฐประหารและการพยายามรักษาประชาธิปไตยแบบตัวแทนมาหลายสิบปี จนประเทศนี้ไม่มีโอกาสได้พูดคุยกันถึงเรื่องที่ก้าวหน้าเลยพ้นไปจากประชาธิปไตยตัวแทนในกรอบยุค 2475 เลย
แล้วสมาชิกวุฒิสภาหรือ ส.ว. ล่ะ
สิ่งนี้เริ่มเกิดขึ้นมาตั้งแต่ธรรมนูญฉบับแรกเลยหรือเปล่า?
คำตอบเรื่องนี้ค่อนข้างซับซ้อนอยู่นะครับ
ถ้าลงลึกไปถึง ‘วิธีการ’ ในการบริหารบ้านเมืองในธรรมนูญฉบับที่หนึ่ง เราจะพบว่าในธรรมนูญฉบับนี้ ไม่ได้มี ‘ส.ว.’ ปรากฏอยู่ แต่ที่มีอยู่คือผู้แทนฯ สองประเภท ประเภทแรกคือผู้แทนฯ ที่มาจากการเลือกตั้งตามปกติทั่วไป (ซึ่งวิธีการเลือกตั้งจะเป็นอย่างไรก็ไปว่ากัน) แต่ประเภทที่สองนั้น (ฟังดีๆ นะครับ) คือผู้แทนฯ ที่เกิดขึ้นก่อนประเภทแรก เป็นผู้แทนฯ ที่มาจาก ‘แต่งตั้ง’ เพื่อให้เข้ามา ‘ทำงาน’ ไปพลางๆ ก่อน ก่อนหน้าที่จะมีผู้แทนฯ จากการเลือกตั้ง เพราะการเลือกตั้งเกิดขึ้นทันทีไม่ได้
อย่างไรก็ตาม ธรรมนูญฉบับแรกนี้ก็กำหนดไว้ด้วยว่า ภายใน 10 ปี ผู้แทนฯ ประเภทที่สองนี้จะต้องปลาสนาการสูญหายไปไม่เหลืออยู่อีก คือผู้แทนฯ ที่มาจากการ ‘แต่งตั้ง’ จะต้องหมดไป เหลือแต่ผู้แทนฯ ที่มาจากการ ‘เลือกตั้ง’ เท่านั้น
ที่สำคัญก็คือ จะมี ‘คณะกรรมการราษฎร’ เกิดขึ้นมาด้วย แม้รัฐธรรมนูญฉบับแรกนี้จะบอกว่า ‘อำนาจเป็นของปวงชน’ แต่ก็ให้สภาผู้แทนฯ เลือกผู้แทนฯ คนหนึ่งขึ้นมาเป็นประธานคณะกรรมการราษฎร แล้วประธานก็เลือกผู้แทนฯ คนอื่นๆ อีก 14 คน มาเป็นคณะกรรมการราษฎร
แล้วคณะกรรมการนี้มีหน้าที่อะไร?
พูดง่ายๆ ก็คือ สภาผู้แทนฯ ทั้งหมดจะเป็นเหมือนสภาสูงสุดแห่งชาติ แต่คณะกรรมการราษฎรจะมาเป็นคล้ายๆ ‘บอร์ดนโยบาย’ มีหน้าที่วางโครงการและนโยบายต่างๆ ออกมา จากนั้นก็มีพวกเสนาบดี (หรือรัฐมนตรีต่างๆ) มาเป็น ‘บอร์ดบริหาร’ คือทำหน้าที่ปฏิบัติการบริหารต่างๆ ตามที่บอร์ดนโยบายกำหนดมาแล้ว จะเห็นว่าอำนาจทั้งหมดจึงแทบจะมาจากประชาชนที่เลือกผู้แทนฯ เข้ามาทำหน้าที่ แนวคิดทั้งหมดนี้เรียบง่ายและเข้าใจง่ายอย่างยิ่ง
แต่กระนั้น เมื่อมีคำว่า ‘ชั่วคราว’ ปรากฏอยู่ ก็แปลว่าต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นให้สมบูรณ์ตามมาด้วย
เรื่องนี้ สุพจน์ ด่านตระกูล ตั้งข้อสังเกตเอาไว้ว่า คณะอนุกรรมการที่มาแก้ไขธรรมนูญการปกครองนั้น มีอยู่ด้วยกัน 9 คน (ตอนแรกมี 7 แต่แต่งตั้งเพิ่มอีก 2 คน) โดยในคณะอนุกรรมการทั้งหมดนี้ มี ปรีดี พนมยงค์ เพียงคนเดียวเท่านั้นที่เป็นสมาชิกคณะราษฎร ส่วนที่เหลือเป็นข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในระบอบเก่าทั้งสิ้น โดยเฉพาะพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ซึ่งต่อมาได้เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของไทย
[แล้วก็เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของประเทศไทยนี่เอง ที่ได้ทำ ‘รัฐประหาร’ ครั้งแรกในประวัติศาสตร์ร่วมสมัยของไทยด้วย เพราะเขาไม่เห็นด้วยกับเค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี พยมยงค์ ซึ่งตรงนี้ก็มี ‘เกร็ด’ อีกมากมายที่แสดงให้เห็นความซับซ้อนของการเมืองไทยมาต้ังแต่ตอนนั้น เพราะการรัฐประหารครั้งแรกนี้ พระยามโนปกรณ์ฯ ได้ร่วมมือกับพระยาทรงสุรเดช ซึ่งเคยเป็นหนึ่งในผู้ก่อการคณะราษฎรเอง แต่ขัดแย้งกับหลวงพิบูลสงครามในเรื่องเค้าโครงเศรษฐกิจ จึงหันมาร่วมมือกับพระยามโนปกรณ์ฯ แทน รัฐประหารครั้งแรกของไทยจึงเกิดขึ้นในวันที่ 1 เมษายน 2476 คือไม่ถึงหนึ่งปีหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ราวกับเป็นลางร้ายบอกกล่าวว่า ประเทศนี้จะต้องเผชิญกับรัฐประหารต่อมาอีกไม่รู้จักกี่ครั้ง]
ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งแรกนี้ พระยามโนปกรณ์ฯ ได้เสนอร่างต่อสมาชิกสภา โดยแถลงมีใจความตอนหนึ่งว่า ‘ในการร่างพระธรรมนูญนี้ อนุกรรมการได้ทำการติดต่อทำการติดต่อกับสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอยู่ตลอดเวลา จนถึงอาจจะกล่าวได้ว่า ได้ร่วมมือกันทำข้อความตลอดในร่างที่เสนอมานี้’และ ‘ไม่ใช่เพียงแต่ทรงเห็นชอบด้วยข้อความที่กราบบังคมทูลขึ้นไป ยิ่งกว่านั้น เป็นที่พอพระราชหฤทัยมาก’ ซึ่งในด้านหนึ่ง ก็อาจกล่าวได้ว่าเป็นการ‘ประนีประนอม’ ระหว่างการปกครองระบอบเดิมกับระบอบใหม่
ที่น่าสนใจก็คือ ในรัฐธรรมนูญฉบับที่สองนี้
มี ‘บทฉะเพาะกาล’ (สะกดตามต้นฉบับ) อยู่ด้วย
โดยบทเฉพาะกาลข้อหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ
บทเฉพาะกาลว่าด้วยผู้แทนฯ ประเภทที่ 2
อย่างที่บอกไปว่า ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 1 ผู้แทนฯ ประเภทที่ 2 ถือกำเนิดขึ้นมาเพื่อให้การทำงานสามารถเดินไปได้พลางๆ ก่อน ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งเกิดขึ้น แต่พอมาถึงรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง บทเฉพาะกาลนี้บรรยายถึงผู้แทนฯ ประเภทที่ 2 นี้อย่างเจาะจงว่า ‘สมาชิกประเภทที่ 2 ได้แก่ผู้ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร…’ ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่กำหนดเป็นลายลักษณ์อักษร ว่ามีผู้แทนฯ ประเภทที่เกิดจากการแต่งตั้งด้วย
ทีนี้ถ้าเราดูตามรัฐธรรมนูญฉบับที่ 1 เราก็จะรู้ว่า ผู้แทนฯ ประเภทที่ 2 นี้ จะต้องหมดไปภายใน 10 ปี ใช่ไหมครับ เพราะเจตนารมณ์ก็คือ ‘อำนาจเป็นของปวงชน’ ดังนั้นคนที่จะมาใช้อำนาจจะต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่กระนั้น พอใกล้ๆ จะ ‘หมดอายุ’ (ผู้แทนฯ ประเภทที่ 2 จะต้องหมดอายุในปี พ.ศ.2485) ในปี พ.ศ.2483 ก็เกิดมีข้อเสนอให้ ‘ยืดบทเฉพาะกาล’ ออกไปอีก 10 ปี
นั่นแปลว่าอะไร – ก็แปลว่าสภาฯ จะมีผู้แทนฯ ประเภทที่ 2 คือผู้แทนฯ ที่มาจาก ‘ทางลัด’ คือมาจากการ ‘แต่งตั้ง’ ไม่ได้มาจากการ ‘เลือกตั้ง’ ต่อไปอีกจนถึงปี พ.ศ.2495 นั่นเอง
คล้ายๆ การ ‘ต่ออายุราชการ’ ที่เราเห็นกันคุ้นตาในทุกวันนี้เลย
ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อโลกเกิดปั่นป่วนวุ่นวายด้วยสงครามโลกครั้งที่สอง ก็เกิดการแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยการเลือกตั้งขึ้นมาอีก โดยบอกว่าถ้ามีเหตุฉุกเฉินขัดข้อง พ้นวิสัยที่จะจัดการเลือกตั้งได้ ผู้แทนฯ ไม่ว่าจะประเภทไหน ก็ควรจะยืดขยายเวลาอยู่ในตำแหน่งออกไปได้อีก โดยถึงแม้จะยืดได้ไม่เกินสองปี แต่ก็พบว่ามีการยืดขยายระยะเวลาอยู่ในตำแหน่งออกไปถึงสองครั้ง คือในปี พ.ศ.2485 กับปี พ.ศ.2487 (แต่มาถูกยุบในปี พ.ศ.2488 ทำให้เป็นผู้แทนฯ ชุดที่มีอายุยืนยาวที่สุดในประวัติศาสตร์ คือเกือบๆ 7 ปี)
ต่อมาในปี พ.ศ.2488 ปรีดี พนมยงค์ ได้ปรารภกับ ควง อภัยวงศ์ ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีขณะนั้น (ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มปรีดี, ควง, จอมพล ป. และอื่นๆ หาอ่านได้โดยละเอียดใน ขุนศึก ศักดินา พญาอินทรี ของณัฐพล ใจจริง นะครับ แล้วจะเห็นความซับซ้อนต่างๆ) ว่าควรจะต้องยกเลิกบทเฉพาะกาล และปรับปรุงแก้ไขรัฐธรรมนูญเสียใหม่
สุดท้ายก็เลยเกิดรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 ขึ้นมา
ซึ่งมีการตีความว่า ที่ปรีดีให้แก้ไขปรับปรุง
พร้อมทั้งยกเลิกบทเฉพาะกาลนั้น ก็เพราะอยาก
มอบคืนอำนาจทั้งหลายทั้งปวงกลับไปสู่ประชาชนอย่างสมบูรณ์
ที่น่าสนใจก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 ที่ประกาศใช้ในวันที่ 9 พฤษภาคม 2489 นั้น ถือเป็นเหมือน ‘หมุดหมาย’ ที่คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองจะ ‘สลายตัว’ คล้ายว่าได้ทำหน้าที่ประคองการเปลี่ยนแปลงมาตลอด 14 ปี แล้ว หลังจากนั้น สมาชิกของคณะราษฎรหลายคนแยกย้ายกันไป บางคนไปทำธุรกิจที่ไม่เกี่ยวข้องกับการเมืองแล้ว แต่บางคนก็ยังทำงานทางการเมืองต่อไป เช่นบางส่วนไปอยู่กับพรรคประชาธิปัตย์ บางส่วนไปอยู่กับพรรคการเมืองอื่นๆ ที่บัดนี้ไม่มีแล้ว (เช่น พรรคสหชีพหรือพรรคแนวรัฐธรรมนูญ)
แต่เรื่องที่น่าสนใจเอามากๆ ก็คือประเด็นเรื่องสภาฯ ที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3
เรื่องที่ว่าก็คือ ถึงแม้บทเฉพาะกาลจะหายไปแล้ว แปลว่าผู้แทนฯ ประเภทที่ 2 ที่เกิดจากการแต่งตั้งจะหมดอายุหายสูญไปแล้วก็ตาม แต่กลับเกิดผู้แทนฯ อีกประเภทหนึ่งขึ้นมาแทน โดยรัฐธรรมนูญฉบับที่สามนี้ กำหนดให้เป็นระบบ ‘สองสภา’ คือสภาผู้แทน กับสภาที่เรียกว่า ‘พฤฒสภา’
หลายคนมองว่า พฤฒสภาก็คือวุฒิสภานั่นเอง แต่ที่จริงแล้ว พฤฒสภาไม่เหมือนกับวุฒิสภา (โดยเฉพาะวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง) เพราะพฤฒสภามาจากการเลือกตั้ง (แม้จะเป็นการเลือกตั้งทางอ้อมก็ตาม) โดยมีข้อกำหนดบางอย่างต่างจากสภาผู้แทน เช่น ต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไป จบปริญญาตรี หรือเคยดำรงตำแหน่งโน่นนี่ตามที่กำหนดมาก่อน เป็นต้น เพื่อให้ได้คนที่มีความอาวุโสหรือน่าเชื่อถือมาอยู่ในสภาร่วมกับผู้แทนฯ จึงเกิดคำเรียกว่าเป็น ‘สภาสูง’ กับ ‘สภาล่าง’ ขึ้นมา
แต่พฤฒสภามีอายุสั้นมาก คือเพียง 1 ปีกว่าๆ ไม่ถึงปีครึ่งดี ก็ต้องสลายหายสูญไปด้วยการ ‘รัฐประหาร’ ครั้งที่สามของประเทศ – ที่เกิดขึ้นเพราะ พล.ท.ผิน ชุณหะวัน (ยศขณะนั้น) ยึดอำนาจจาก พล.ร.ต.ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์
แล้วหลังจากนั้น ก็เกิดรัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 ซึ่งเป็นฉบับชั่วคราว คือรัฐธรรมนูญฉบับที่เรียกกันว่า ‘รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม’ เพราะผู้ร่างคือหลวงกาจสงคราม ซ่อนฉบับร่างเอาไว้ใต้ตุ่มน้ำ
นรนิติ เศรษฐบุตร เคยเขียนถึงรัฐธรรมนูญฉบับนี้เอาไว้ว่า
เมื่อล้มรัฐบาลก็ต้องตั้งรัฐบาลใหม่ และเมื่อล้มสภาที่มาจากการเลือกตั้งไป รัฐธรรมนูญ จึงให้เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรขึ้นใหม่ภายในเวลา 90 วัน ตั้งแต่วันที่ใช้รัฐธรรมนูญ
ส่วนที่ย้อนกลับไปไม่ก้าวหน้าก็คือให้มีสมาชิกสภาสูงที่มาจากการแต่งตั้ง และรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เรียกสภาสูงเสียใหม่ว่า “วุฒิสภา” แทนพฤฒสภา ชื่อนี้ติดปากและติดตาติดใจผู้ร่างรัฐธรรมนูญต่อมา จึงใช้เรียกสภาที่สองว่าวุฒิสภาเรื่อยมาจนถึงทุกวันนี้
โดยวุฒิสภานั้น ‘ประกอบด้วยสมาชิกที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือก มีจำนวนเท่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร’ และสามารถประชุมร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อลงมิติไว้วางใจคณะรัฐมนตรีได้ด้วย ก็เลยเหมือนมีไว้คุ้มครองการลงมติไม่ไว้วางใจนั่นเอง
นับจากนั้น เราก็คุ้นเคยกับวุฒิสภาหรือวุฒิสมาชิกมาโดยตลอด โดยไม่ได้ย้อนกลับไปตั้งคำถามเลยว่า สภาไทย ควรจะมีกี่สภา และเมื่อบ้านเมืองเดินหน้ามาจนมีโซเชียลมีเดียแล้ว เรายังจำเป็นต้อง ‘ผู้อาวุโส’ หรือ ‘ผู้รู้’ ตามเป้าหมายดั้งเดิมของการตั้งวุฒิสภา มาคอย ‘คุม’ สภาล่างอยู่อีกหรือเปล่า
ถ้าย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญ เราจะเห็นว่าในยุคแรกๆ รัฐธรรมนูญสองฉบับไม่ได้มุ่งหมายจะให้มี ส.ว. เลย ‘พฤฒสภา’ เริ่มมีในฉบับที่สาม (ถ้าดูวิธีการและเนื้อหาสาระ จะคล้ายๆ กับวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มากที่สุด เช่น มาจากการเลือกตั้ง ฯลฯ ซึ่งนับว่ามีความเป็นประชาธิปไตยสูง) แล้วหลังจากนั้น วุฒิสภาก็เกิดขึ้นอย่างเต็มตัวและยั่งยืน ยิ่งวุฒิสภาในปัจจุบัน พูดได้เลยว่ามี ‘อำนาจ’ มากกว่าที่เคยเป็นมาทั้งหมด เพราะสามารถโหวตเลือกนายกรัฐมนตรีได้ด้วย
ทั้งหมดนี้จึงไม่น่าจะใช่อะไรอื่น นอกจากภาพสะท้อนให้เห็นการเปลี่ยนแปลงในถ้อยคำเล็กๆ ที่หลายคนอาจมองข้าม
ถ้อยคำที่เปลี่ยนจาก ‘อำนาจเป็นของปวงชน’ มาเป็น ‘อำนาจมาจากปวงชน’ – นั่นเอง
อ่านเพิ่มเติม
-ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญเบื้องต้นกับการร่างรัฐธรรมนูญ โดย ปรีดี พนมยงค์
-รัฐธรรมนูญสามฉบับแรก วิวัฒนาการของแนวคิดประชาธิปไตย สมัย ดร.ปรีดี พนมยงค์ โดย อมร รักษาสัตย์
-หมายเหตุเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญสามฉบับ โดย สุพจน์ ด่านตระกูล
-9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 โดย นรนิติ เศรษฐบุตร
-สมาชิกพฤฒสภา โดย มานะ ทองไพบูรณ์