เมื่อวันที่ 24 มกราคมที่ผ่านมา ศาลฎีกาสหราชณาจักร (Supreme Court) ก็ได้มีคำตัดสินในคดี R (Miller) v Secretary of the State for Exiting the European Union (อ่านสรุปก่อนมีคำตัดสินได้ที่นี่ thematter.co/) ว่ารัฐบาลอังกฤษไม่สามารถเริ่มกระบวนการออกจากสหภาพยุโรป (อียู) ตามมาตรา 50 ของสนธิสัญญาสหภาพยุโรป (Treaty on the European Union) โดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน (มติ 8:3) แต่สามารถเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50 ได้โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาสก็อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ (มติเอกฉันท์)
ชัยชนะจึงเป็นของ Gina Miller ผู้ฟ้องหลักในคดีนี้ ในบทความก่อนเราพูดถึงหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของสภา (parliamentary sovereignty) ว่าเป็นประเด็นสำคัญที่มีแง่มุมน่าสนใจ และในคำตัดสินของศาลตัดสินในทั้งสองประเด็นก็เป็นการยืนยันหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐสภา แม้ศาลจะพูดถึงเพียงเรื่องขอบเขตของอำนาจอธิปไตยของสภากับอำนาจ royal prerogative ของรัฐบาลโดยไม่ได้พูดถึงเรื่องความหมายร่วมสมัยของหลักนี้อย่างที่คาดการณ์ไว้ก็ตาม
เหตุผลในคำตัดสินของศาล
จริง ๆ แล้วเหตุผลของ Supreme Court ในการตัดสินว่ารัฐบาลไม่สามารถเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50 โดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนก็ไม่แตกต่างจากเหตุผลของ High Court ในชั้นต้น คือ
- ศาลให้น้ำหนักกับลักษณะการเป็นกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญของ European Communities Act 1972 (ECA) เนื่องจากการที่กฎหมายอียูเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายภายในของสหราชอาณาจักรและมีลำดับศักดิ์สูงกว่ากฎหมายภายในเป็นความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในระดับฐานราก (fundamental change) ต่อรัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักร และการเริ่มกระบวนการออกจากอียูก็จะเป็นความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในระดับฐานรากเช่นกัน ทำให้กฎหมายภายในเปลี่ยนไปเพราะกฎหมายอียูจะไม่เป็นบ่อเกิดหนึ่งของกฎหมายอีกต่อไปและจะส่งผลให้ประชาชนสูญเสียสิทธิจำนวนหนึ่งไปแน่นอน
- การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญเช่นนี้ต้องกระทำโดยรัฐสภาและไม่สามารถกระทำได้โดยการใช้อำนาจ royal prerogative ของฝ่ายบริหารฝ่ายเดียว โดยเมื่อพิจารณาความสำคัญของ ECA ประกอบกับข้อเท็จจริงในขณะตรากฎหมายเมื่อปี 1972 ที่แตกต่างจากปกติ เพราะรัฐสภามีส่วนร่วมในการตัดสินใจระหว่างการเจรจา โดยรัฐบาลได้ขอให้สภามีมติเห็นชอบในหลักการว่าสหราชอาณาจักรจะเข้าเป็นสมาชิกอียูหลังการเจรจามีแนวโน้มว่าจะสำเร็จ
- นอกจากนี้ ศาลยังวินิจฉัยว่าการเปลี่ยนแปลงของกฎหมายภายในที่เป็นผลจากการกระทำในระดับอียูแตกต่างจากการเปลี่ยนแปลงของกฎหมายภายในที่จะเป็นผลจากการออกจากอียู และ ECA ก็ครอบคลุมเพียงการเปลี่ยนแปลงอย่างแรกเท่านั้น
ส่วนประเด็นว่าผลประชามติ Brexit ทำให้รัฐบาลสามารถใช้อำนาจ royal prerogative เพื่อเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50 โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากสภาได้หรือไม่
ศาลตัดสินว่าการทำประชามติจะมีผลผูกมัดอะไร
มากน้อยแค่ไหนขึ้นอยู่กับกฎหมายที่ให้มีประชามติ
เช่น Northern Ireland Act 1998 กำหนดว่าถ้าเสียงโหวตต้องการให้ไอร์แลนด์เหนือรวมประเทศกับไอร์แลนด์ชนะ ก็ให้รัฐมนตรีจัดทำเรื่องเสนอต่อรัฐสภาเพื่อดำเนินการตามผลโหวต แต่ European Union Referendum Act 2015 ก็ไม่ได้กำหนดรายละเอียดเรื่องนี้ไว้ ดังนั้น ผลประชามติจึงมีแค่ผลทางการเมืองแต่ไม่มีผลทางกฎหมายที่ผูกพันรัฐสภา และในเมื่อผลประชามติทำให้ต้องมีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายใน การเปลี่ยนแปลงจึงจะเกิดขึ้นได้จากกฎหมายของสภาเท่านั้น
โดยศาลได้ทิ้งท้ายในประเด็นนี้ด้วยการยกข้อเสนอของคณะกรรมาธิการของ House of Lords ในรายงานเกี่ยวกับการทำประชามติในสหราชอาณาจักรเมื่อปี 2009-10 มาเตือนความจำรัฐบาลว่า
“เนื่องจากมีหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของสภา ประชามติจึงมีผลเป็นเพียงคำแนะนำและไม่อาจมีผลผูกพันทางกฎหมายในสหราชอาณาจักรได้ อย่างไรก็ตาม การที่รัฐสภาจะเพิกเฉยต่อการแสดงความเห็นของประชาชนที่มีความเด็ดขาดก็คงไม่ใช่เรื่องง่าย”
และต่อมารัฐบาลได้ตอบข้อเสนอนี้ของสภาว่า
“รัฐบาลเห็นด้วยกับข้อเสนอของรัฐสภา ตามหลักทางรัฐธรรมนูญ การตัดสินใจว่าจะดำเนินการอย่างไรกับผลประชามติเป็นหน้าที่ของรัฐสภา”
ส่วนในประเด็นว่ารัฐบาลจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาสก็อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือก่อนหรือไม่ ศาลก็ตัดสินโดยอิงหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐสภาเวสมินสเตอร์ที่เป็นตัวแทนของประชาชนในสหราชอาณาจักรทั้งหมด และตัดสินว่า Sewell Convention เป็นเพียงธรรมเนียมทางการเมืองที่ไม่มีผลผูกมัดเท่านั้น
ถ้าอ่านบทความตอนแรกเกี่ยวกับคดีนี้แล้ว ก็คงเห็นได้ว่าคำตัดสินของ Supreme Court มีความ anti-climax อยู่นิดๆ เพราะศาลไม่ได้ออกไปนอกกรอบเดิมในเรื่องอำนาจอธิปไตยของสภาเท่าไหร่ ซึ่งจริง ๆ ก็เข้าใจได้ว่าภาวะความขัดแย้งแบบนี้คงไม่เหมาะกับการตีความหรือจำกัดความหมายหลักอำนาจอธิปไตยของสภาที่แหวกแนวไปจากเดิมนัก
แต่คำตัดสินก็มีความใหม่อยู่บ้างตรงที่ศาล
เหมือนจะสื่อว่าสนธิสัญญาอียูมีความสำคัญทางรัฐธรรมนูญ
อำนาจ royal prerogative ของฝ่ายบริหารในการตัดสินใจออกจากสนธิสัญญาจึงถูกจำกัดในกรณีนี้ แต่ก็ไม่เคยมีคำตัดสินที่วางหลักในเรื่องนี้มาก่อน (เพราะก็ไม่เคยมีความตกลงระหว่างประเทศไหนที่เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบกฎหมายภายในถึงขั้นมีความสำคัญทางรัฐธรรมนูญในลักษณะเดียวกันกับสนธิสัญญาอียู) แต่ศาลได้อ้างคดี R v Secretary of State for the Home Department, Ex parte Simms ที่วางหลักไว้ว่าการลดลำดับความสำคัญของสิทธิขั้นพื้นฐานจะทำได้ด้วยบทบัญญัติของกฎหมายที่ชัดแจ้งเท่านั้น ในเมื่อ ECA ไม่ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารในการใช้ royal prerogative เพื่อออกจากอียูอย่างชัดแจ้ง รัฐบาลจึงไม่สามารถใช้อำนาจนี้ฝ่ายเดียวได้
ขณะเดียวกัน ผู้พิพากษาเสียงส่วนน้อย 3 ท่านก็ได้ให้เหตุผลแย้งในแนวทางเดียวกับข้อต่อสู้ของรัฐบาลว่าอำนาจในการเข้าทำและออกจากสนธิสัญญาระหว่างประเทศเป็นอำนาจ royal prerogative ของฝ่ายบริหารโดยแท้ และในเนื้อหาของ ECA สภาก็ไม่ได้จำกัดการใช้อำนาจนี้เพื่อออกจากอียูไว้ ก็ต้องถือว่ารัฐบาลสามารถใช้อำนาจ royal prerogative เพื่อเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50 ได้ จริงๆ แล้ว ข้อสรุปที่ไปอีกทางของผู้พิพากษาเสียงส่วนน้อยมีฐานมาจากการมอง 4 ประเด็นที่ไม่เหมือนกับเสียงส่วนใหญ่ คือ
- ความสำคัญของ ECA และสนธิสัญญาอียูในฐานะที่เป็นกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญไม่เป็นการจำกัดขอบเขตของอำนาจ royal prerogative ของรัฐบาลในการออกจากสนธิสัญญา
- กลไกของ ECA เป็นเพียงการทำให้กฎหมายอียูมีผลเป็นการภายในเพื่อให้เป็นไปตามพันธกรณีระหว่างประเทศของสหราชอาณาจักร และไม่ได้ทำให้กฎหมายอียูเป็นบ่อเกิดของกฎหมายภายใน ดังนั้น การออกจากอียูจึงไม่เป็นการเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายใน
- จากเนื้อหาของ ECA ไม่มีการแบ่งแยกระหว่างการเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายในที่เป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงกฎหมายอียูกับการเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายในที่เป็นผลจากการออกจากอียู
- การใช้อำนาจ royal prerogative ยังสามารถถูกตรวจสอบได้ เพราะรัฐบาลมีหน้าที่ต้องอธิบายถึงการกระทำของตัวเองต่อสภา (accountable to Parliament) ตามปกติอยู่แล้ว
ฟังความสองข้างแล้วเห็นด้วยกับฝั่งไหนมากกว่ากัน?
จริง ๆ เหตุผลก็ฟังขึ้นทั้งสองฝั่ง แต่จะต่างตรงที่เสียงส่วนใหญ่ดูเหมือนจะมองหลักอำนาจอธิปไตยของสภาจากภาพรวมของผลกระทบของกฎหมายอียูที่มีต่อกฎหมายภายในและสิทธิของประชาชน ในขณะที่เสียงส่วนน้อยจะให้ความสำคัญกับการตีความ ECA ตามตัวอักษรมากกว่า
ศาลตัดสินแล้วยังไงต่อ?
ภายหลังที่ศาลอ่านคำตัดสิน อัยการสูงสุดก็ให้สัมภาษณ์ทันทีว่าแม้รัฐบาลจะผิดหวังกับคำตัดสิน แต่ก็จะปฏิบัติและดำเนินการตามคำตัดสินของศาล จริงๆ ก่อนหน้าสื่อก็รายงานว่ารัฐบาลคาดว่าจะแพ้เลยได้เตรียมร่างกฎหมายเพื่อเตรียมเสนอสภาไว้แล้ว โดยจะเป็นร่างกฎหมายสั้นๆ ไม่ซับซ้อน เพื่อจำกัดการแปรญัตติของส.ส. และเมื่อวันที่ 26 มกราคม รัฐบาลก็ได้เผยแพร่ร่างกฎหมายดังกล่าว (European Union (Notification of Withdrawal) Bill) มีเพียงมาตราเดียว เป็นการกำหนดให้อำนาจรัฐบาลในการเริ่มกระบวนการตามมาตรา 50
Lord Pannick ทนายของ Gina Miller ก็ให้สัมภาษณ์ว่า
ร่างกฎหมายนี้ถือว่าเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายแล้ว
แต่จะเพียงพอสำหรับกฎการเมืองหรือไม่ก็คงต้องรอดูกันต่อไป
‘กฎการเมือง’ ที่ว่านี่ก็หมายถึงว่านักการเมืองในสภาจะยอมรับไหมนี่แหละ นอกจาก ส.ส. จะเตรียมแปรญัตติเพื่อให้มีหลักประกันว่าสภาจะเป็นผู้ตัดสินใจคนสุดท้ายว่าจะยอมรับดีลที่รัฐบาลไปเจรจากับอียูหรือไม่ ทางพรรค Conservative ฝ่ายรัฐบาลก็มีข่าวว่ามี ส.ส. จำนวนหนึ่งจะพยศไม่ยอมโหวตรับร่างตามมติพรรค ส่วนพรรค Labour ฝ่ายค้าน Jeremy Corbyn หัวหน้าพรรค ก็ออกมาแถลงว่าพรรคมีมติให้ ส.ส. โหวตรับร่างกฎหมายของรัฐบาลเพื่อเคารพความต้องการของประชาชน แต่ก็มีส.ส.หลายคนตั้งใจจะไม่โหวตตามมติพรรคเพราะคะแนนเสียงโหวต remain ในเขตเลือกตั้งของตัวเองสูง และในฐานะผู้แทนประชาชนในเขตก็ไม่สามารถโหวตไปคนละทางกับประชาชนได้ ส.ส. Labour ที่ประกาศแล้วว่าจะโหวตไม่รับร่างกฎหมายของรัฐบาลก็มี Tulip Siddiq, Daniel Zeichner, Jeff Smith และ Thangam Debbonaire โดยสองคนแรกเป็น ส.ส. แถวหน้า (frontbench) ของพรรคและสองคนหลังเป็นวิป (whip) หรือเป็นคนคุมเสียงโหวตของพรรคด้วย
ล่าสุด Jo Stevens ที่เป็นมีตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีเงา
ก็ประกาศลาออกจากการเป็นรัฐมนตรีเงา
เพื่อโหวตไม่รับร่างกฎหมายของรัฐบาลแล้ว
นอกจากร่างกฎหมาย รัฐบาลก็ตกลงยอมจัดทำสมุดปกขาว (White Paper) เพื่อเปิดเผยแผน Brexit ของรัฐบาลหลังจากต้านเสียงเรียกร้องจากทั้งส.ส.ในพรรคตัวเองและพรรคฝ่ายค้านมาพักใหญ่ ข่าวว่า Jeremy Corbyn หัวหน้าพรรค Labour และผู้นำฝ่ายค้านที่เตรียมตัวจะตั้งกระทู้ในช่วง Prime Minister’s Question Time ขอให้นายกรัฐมนตรีเผยแพร่แผน Brexit ก็ถึงกับเงิบไปเพราะนายกฯ ชิงแถลงเองก่อน
ทั้งนี้ทั้งนั้น ไม่ว่าใครจะเชียร์ฝั่งไหน เราขอจบบทความด้วยข้อความจาก Gina Miller ผู้ฟ้องที่ตัดสินใจยื่นฟ้องรัฐบาลเพราะ “จากการที่เคยเรียนกฎหมาย ฉันก็พอรู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญของเราอยู่บ้าง แม้แต่เด็กปีหนึ่งยังได้เรียนแล้วว่าหลักการที่อยู่เหนือหลักการอื่นใดก็คือหลักที่ว่ารัฐสภาเป็นผู้ทรงอำนาจอธิปไตย” เธอได้เขียนลงในบทความว่า
“ความงดงามหนึ่งของประเทศเราก็คือ ตราบใดที่เขามีความยึดมั่นในกฎหมาย คนเพียงคนเดียวก็สามารถต่อกรกับสถาบันหรือบุคคลที่ทรงอำนาจที่สุดในประเทศและชนะได้”
“It is one of the most beautiful things about our country that just one individual, so long as he or she has the law on their side, can take on the most powerful institutions or people in the land and win.”
อ้างอิงข้อมูลจาก
คำตัดสินฉบับเต็ม www.supremecourt.uk
ร่างกฎหมาย www.publications.parliament.uk
