ในขณะที่หลายคนแสดงความกังวลต่อหนี้สาธารณะไทยซึ่งรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาเตรียมกู้มาใช้จ่ายโดยมีการประกาศขยับเพดานหนี้สาธารณะแบบ ‘ชั่วคราว’ ไปที่ 70 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี แต่เราอาจไม่ทราบว่ามีสัดส่วนหนี้อีกหนึ่งตัวที่ ‘ทะลุฟ้า’ คิดเป็นราว 90 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีเมื่อสิ้นไตรมาสหนึ่งและศูนย์วิเคราะห์เศรษฐกิจ ทีทีบี คาดว่าจะเพิ่มเป็น 93.0 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีภายในสิ้นปีนี้
สัดส่วนหนี้ที่กล่าวถึงนี้ไม่ใช่เรื่องไกลตัว แต่ก็คือ ‘หนี้ครัวเรือน’ ที่ปัจจุบันไทยครองตำแหน่ง ‘ครัวเรือนรวยหนี้’ อันดับที่ 17 ของโลก ที่สำคัญตัวเลขดังกล่าวยังไม่รวมหนี้นอกระบบนะครับ สถานการณ์จริงๆ จึงน่าจะเลวร้ายกว่าที่คิด
งานศึกษาของแนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทยซึ่งเผยแพร่เมื่อกลางเดือนฉายภาพที่ค่อนข้างน่ากังวล เพราะอัตราส่วนความสามารถในการชำระหนี้ (Debt Service Coverage Ratio) ซึ่งคำนวณจากการใช้รายได้หารด้วยเงินทั้งต้นทั้งดอกในการผ่อนเพิ่มขึ้นอย่างน่าตกใจ จากก่อนการระบาดซึ่งค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 56.9 เปอร์เซ็นต์พุ่งขึ้นเป็น 147.8 เปอร์เซ็นต์หลังการระบาด
ผมขอเปรียบเทียบง่ายๆ เพื่อให้เห็นภาพ ก่อนที่ภาวะเศรษฐกิจไทยจะพลิกจากหน้ามือเป็นฝ่าเท้าเพราะ COVID-19 รายได้ทุก 100 บาทของนาย ก. (นามสมมติ) จะต้องถูกใช้ไปผ่อนชำระเดือนละ 56.9 บาท แต่หลังจากเจอกับโรคระบาด รายได้ทุก 100 บาทของนาย ก. จะต้องถูกนำไปใช้จ่ายหนี้เท่ากับ 147.8 บาท!
ภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว นาย ก. มีทางเลือกเพื่อเอาตัวรอดอยู่ไม่กี่อย่าง นั่นคือการกู้หนี้ยืมสินในระบบเท่าที่สถาบันการเงินจะอนุมัติให้ หันไปหาญาติสนิทมิตรสหายที่ฐานะดีพอที่จะลอยตัวฝ่าวิกฤติ COVID-19 แบบสบายๆ หรือรอการช่วยเหลือจากรัฐซึ่งส่งมาถึงมือแบบกระปริดกระปรอยเหลือทน
นี่คือตัวเลข ‘ค่าเฉลี่ย’ เท่านั้นนะครับ เพราะยังมีคน
อีกจำนวนมากที่ตกอยู่ในสถานการณ์ซึ่งเลวร้ายว่าค่าเฉลี่ยมาก
ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจถดถอยที่ยืดเยื้อยาวนาน หนี้ครัวเรือนถือเป็นหนึ่งในระเบิดเวลาที่ทุกคนรู้สึกแต่กลับไม่ถูกพูดถึงมากนัก อีกทั้งมาตรการฝั่งผู้กำกับดูแลอย่างธนาคารแห่งประเทศไทยก็ดูจะเน้นขอความร่วมมือกับภาคเอกชน ขอให้พักชำระหนี้ ลดเงินงวดผ่อนชำระ ปรับโครงสร้างหนี้ แต่หลักๆ แล้วก็ปล่อยให้ลูกหนี้ต่อรองกับเจ้าหนี้แบบตามยถากรรม
บทความนี้จะพาไปสำรวจว่าภาครัฐยังทำอะไรได้อีกบ้างเพื่อตัดไฟแต่ต้นลม และมีกลไกใดที่สามารถรองรับการแก้ไขปัญหาหนี้ที่อาจกลับมาเกิดซ้ำใหม่อีกครั้งในอนาคตโดยไม่ต้องมานั่ง ‘หารือ’ กันอีกครั้งเมื่อเกิดวิกฤติ
สำหรับใครที่กำลังจะอ้าปากพูดว่าไม่เห็นต้องช่วยลูกหนี้เลยเพราะคนพวกนี้กู้เงินมาใช้จ่ายสุรุ่ยสุร่ายเกินตัว พอจ่ายคืนไม่ไหวก็มาแบมือขอเงินรัฐบาล ผมขอให้ชูมือขวามาปิดปากตัวเอง แล้วใช้มือซ้ายแตะศีรษะเบาๆ เพื่อเรียกสติ หันไปดูตัวเลขอีกทีนะครับว่าก่อนการระบาดของCOVID-19 คนกลุ่มนี้สามารถจ่ายหนี้ได้แบบไม่มีปัญหา แต่เพราะโรคระบาดและการจัดการที่ไร้ประสิทธิภาพของภาครัฐต่างหากที่ทำให้พวกเขาแทบจะลืมตาอ้าปากไม่ได้ จึงเป็นหน้าที่ของรัฐบาลในการเข้ามาแก้ไขก่อนที่จะลุกลามบานปลายกลายเป็นวิกฤติหนี้ครัวเรือนที่ซ้ำเติมเศรษฐกิจที่ร่อแร่เต็มทน
-
ออกแบบนโยบายจากเสียงประชาชน
ผลการสำรวจของแนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทยพบว่ามีลูกหนี้เพียง 15 เปอร์เซ็นต์เท่านั้นที่มองว่ามาตรการบรรเทาภาระหนี้ของภาครัฐมีความเพียงพอที่จะทำให้เขาหรือเธอบริหารจัดการหนี้สินท่ามกลางวิกฤตินี้ได้ ตัวเลขที่ต่ำเตี้ยเรี่ยดินนี้สะท้อนได้เป็นอย่างดีว่ามาตรการช่วยเหลือลูกหนี้บุคคลธรรมดาโดยหน่วยงานอย่างธนาคารแห่งประเทศไทยนั้นยังไม่ตรงจุด
แม้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยเต็มไปด้วยหัวกะทิในแวดวงวิชาการ แต่ปัญหาที่แฝงฝังอยู่ในวิธีคิดแบบชนชั้นนำ-เทคโนแครตคือการไม่ยึดโยงกับประชาชนคนเดินถนนโดยมักถูกเสียดสีว่าเป็นพวกที่อยู่บน ‘หอคอยงาช้าง’
หากติดตามข่าวสารที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ธนาคารแห่งประเทศไทยเรื่องการออกแบบมาตรการต่างๆ เพื่อช่วยเหลือลูกหนี้จะพบว่าผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ธนาคารแห่งประเทศไทย ‘หารือ’ ด้วยคือตัวแทนจากสมาคมธนาคาร หรืออุตสาหกรรมมากมายหลายภาคส่วน
แต่ดูเหมือนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มหนึ่งขาดหายไป
นั่นคือประชาชนคนหาเช้ากินค่ำที่นับเป็นคนส่วนใหญ่ของทั้งประเทศ
แน่นอนครับว่าการสำรวจความคิดเห็นของลูกหนี้รายย่อยนั้นยุ่งยาก เรื่องเยอะ และคงไม่ได้แง่มุมในระดับมหภาคซึ่งเป็นหัวใจสำคัญในการกำหนดนโยบาย แต่การได้ฟังเสียงของคนเดินถนนก็คงพอให้เห็นภาพว่าพวกเขาต้องทนทุกข์อย่างไรบ้างในการจัดการหนี้สินที่พอกพูนขึ้นเรื่อยๆ และต้องการให้ภาครัฐช่วยเหลืออย่างไร ก็น่าจะนำไปสู่การกำหนดนโยบายที่มีความเข้าอกเข้าใจและตรงจุดมากยิ่งขึ้น
-
เปิดทางให้ลูกหนี้บุคคลสามารถยื่นขอล้มละลายโดยสมัครใจ
วิกฤติ COVID-19 คราวนี้ทำให้บริษัทการบินไทยต้องยื่นเข้ากระบวนการล้มละลายโดยสมัครใจก่อนจะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการตามความประสงค์ของเหล่าเจ้าหนี้ กฎหมายล้มละลายของลูกหนี้นิติบุคคลนั้นมีมาเนิ่นนานตั้งแต่วิกฤติต้มยำกุ้งปี พ.ศ. 2540 แต่เคยสงสัยไหมครับว่าทำไมบุคคลธรรมดาอย่างเราๆ ท่านๆ ถึงไม่ได้รับสิทธิพิเศษเช่นนั้นบ้าง?
แม้แนวทางดังกล่าวอาจไม่ได้ถูกพูดถึงอย่างแพร่หลายนักในเมืองไทย แต่กฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจสำหรับบุคคลธรรมดาแทบจะเป็นมาตรฐานสำหรับกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกาหรือสหภาพยุโรป แม้ว่าในรายละเอียดจะแตกต่างกันบ้างแต่หัวใจของกฎหมายฉบับดังกล่าวก็เหมือนกันคือให้ ‘สิทธิในการเริ่มต้นชีวิตใหม่’ แก่ลูกหนี้สุจริตที่โชคไม่เข้าข้างจนต้องเผชิญกับความยุ่งยากทางการเงิน เช่น การระบาดของเชื้อไวรัสสายพันธุ์ใหม่ที่ไม่มีใครคาดถึงจนทำให้รายได้ลดลงมากจนชำระหนี้ต่อไม่ไหวเพราะเหตุการณ์ดังกล่าวไม่ใช่ความผิดของลูกหนี้แม้แต่นิดเดียว
ตลอดเวลาที่ผ่านมา สถาบันการเงินซึ่งเป็นเจ้าหนี้มีสิทธิฟ้องล้มละลายเพียงฝ่ายเดียว การเพิ่มสิทธิในการยื่นขอล้มละลายให้ลูกหนี้บุคคลจะช่วยโอนถ่ายความเสี่ยงในการผิดนัดชำระหนี้จากลูกหนี้สู่เจ้าหนี้ ช่วยลดแนวโน้มที่สถาบันการเงินจะปล่อยสินเชื่อให้กับลูกหนี้ที่คิดว่าไม่น่าจะมีกำลังในการผ่อนชำระ นอกจากนี้ยังเป็นโอกาสที่รัฐจะยกระดับความรู้ทางการเงินของคนไทยอย่างเป็นระบบ เพราะสามารถกำหนดเงื่อนไขให้ลูกหนี้ที่ยื่นล้มละลายโดยสมัครใจต้องเข้าอบรมหรือเข้าพบที่ปรึกษาทางการเงินระหว่างทำแผนจัดการเงินหลังเริ่มชีวิตใหม่อีกด้วย
-
สร้างกลไกไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลือก
ตั้งแต่เกิดจนโต คุณหรือคนใกล้ตัวของคุณเคยมีประสบการณ์เจรจากับสถาบันการเงินเพื่อขอปรับโครงสร้างหนี้ไหมครับ? ผมเชื่อว่าเกินครึ่งย่อมไม่เคยมีประสบการณ์ และอีกหลายคนที่ยังงงๆ ว่าการ ‘ปรับโครงสร้างหนี้’ หมายถึงอะไรกันแน่
ศัพท์แสงดังกล่าวก็คล้ายกับการรื้อบ้านแล้วนำมาสร้างใหม่ การปรับโครงสร้างหนี้ก็คือการฉีกสัญญากู้ยืมเดิมทิ้ง แล้วพูดคุยต่อรองกันเพื่อทำสัญญาที่มีรายละเอียดใหม่ทั้งหมด ตั้งแต่เงินต้น อัตราดอกเบี้ย ระยะเวลาผ่อนชำระ และเงินที่ต้องชำระในแต่ละงวด
ด้วยความที่คนส่วนใหญ่ไม่มีประสบการณ์ในการเจรจากับเจ้าหนี้ ลูกหนี้จึงไม่ค่อยกล้าเรียกร้องอะไรจากเจ้าหนี้มากนัก ส่วนสถาบันการเงินก็ขาดแรงจูงใจที่จะเจรจาเพราะถือไพ่เหนือกว่าโดยสามารถฟ้องล้มละลายเพื่อยึดทรัพย์ลูกหนี้ที่บิดพลิ้ว แต่ทางเลือกดังกล่าวยืดเยื้อยาวนานและทำให้ทั้งสองฝ่ายต้องจ่ายราคาแพง
ทางเลือกที่ดีกว่าคือการมีคนกลางมาไกล่เกลี่ยเพื่อให้เรื่องไม่ต้องจบที่ชั้นศาล
ที่ผ่านมาธนาคารแห่งประเทศไทยรับหน้าที่เป็นผู้ไกล่เกลี่ยชั่วคราว เช่น การจับมือจัดตั้งศูนย์ไกล่เกลี่ยและทำข้อตกลงร่วมกับศาล แต่หากจะให้กลไกดังกล่าวทำงานได้ในระยะยาวก็ควรตั้งกลไกไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลือก (alternative dispute resolution หรือ ADR) โดยการจัดตั้งคนกลางที่มีความเชี่ยวชาญมาตัดสินข้อพิพาทระหว่างลูกค้ากับสถาบันการเงิน
กลไก ADR ไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่และเป็นที่นิยมในหลายประเทศเนื่องจากโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และต้นทุนต่ำกว่าการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมและการบังคับคดี เป้าหมายของ ADR ไม่ใช่การยุติโดยใช้กฎหมาย แต่เป็นการไกล่เกลี่ยเพื่อหาทางออกที่ทั้งฝ่ายลูกหนี้และเจ้าหนี้พึงพอใจ โดยกลไกดังกล่าวสามารถจัดตั้งหลากหลายรูปแบบ ตั้งแต่การตั้งเป็นองค์กรอิสระ เช่น Financial Ombudsman Service ของสหราชอาณาจักร หรือองค์กรจัดตั้งโดยสมาพันธ์วิชาชีพ เช่น FINRA’s Office of the Ombudsman ของสหรัฐอเมริกา
-
ยกเลิกเพดานอัตราดอกเบี้ย
อ่านหัวข้อแล้วอาจสงสัยว่าการตั้งเพดานอัตราดอกเบี้ยน่าจะเป็นการช่วยเหลือผู้บริโภค คล้ายกับการตั้งเพดานราคาสินค้าเพื่อไม่ให้ผู้ขายเอารัดเอาเปรียบผู้ซื้อไม่ใช่หรือ?
ดูเผินๆ แล้วอาจจะใช่ แต่การตั้งเพดานราคาย่อมส่งผลกระทบต่อปริมาณสินค้าในตลาด เพราะคนขายไม่อยากจะขาย ส่วนคนซื้อก็ไม่ได้สินค้า กลายเป็นว่าโอกาสทางเศรษฐกิจที่สูญหายไปเพราะคนซื้อไม่ได้ซื้อและคนขายก็ไม่ได้ขาย เช่นเดียวกับเรื่องเพดานอัตราดอกเบี้ยซึ่งจะส่งผลให้ประชาชนบางกลุ่มที่ธนาคารมองว่าความเสี่ยงสูงจะถูกกีดกันออกจากระบบ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยที่กฎหมายกำหนดยังไม่เพียงพอที่จะจูงใจให้สถาบันการเงินอนุมัติสินเชื่อ
สุดท้ายกลุ่มคนเหล่านี้จึงต้องหันไปพึ่งพาหนี้นอกระบบ
ซึ่งอัตราดอกเบี้ยสูงกว่าอีกทั้งยังมีวิธีปฏิบัติในการทวงหนี้
ที่ไม่เป็นธรรมเนื่องจากไม่มีใครกำกับดูแล
นอกจากนี้ การกำหนดเพดานอัตราดอกเบี้ยยังกลายเป็นจุดอ้างอิงที่ทุกสถาบันการเงินพร้อมใจกันคิดอัตราดอกเบี้ยสูงที่สุดโดยปริยาย ตัวอย่างเช่นบัตรเครดิตที่ทุกวันนี้ไม่ได้มีการแข่งขันที่อัตราดอกเบี้ยเพราะทุกที่คิดอัตรา 16 เปอร์เซ็นต์เท่ากันหมด แต่เน้นการจูงใจด้วยเทคนิคการตลาดและสิทธิพิเศษต่างๆ ซึ่งไม่ตรงจุดประสงค์ของผลิตภัณฑ์ทางการเงินสักเท่าไหร่
การทลายเพดานอัตราดอกเบี้ยจะช่วยเปิดเวทีให้สถาบันการเงินแข่งขันพัฒนานวัตกรรมเพื่อลดต้นทุน หรือเข้าถึงฐานลูกค้าที่กว้างกว่าเดิมเนื่องจากสามารถกำหนดอัตราดอกเบี้ยที่เหมาะสมกับแต่ละกลุ่มซึ่งมีความเสี่ยงไม่เท่ากัน รัฐบาลควรปล่อยให้กลไกตลาดแก้ไขปัญหา ส่วนหน่วยงานกำกับดูแลก็ทำหน้าที่เน้นเรื่องการให้บริการที่เป็นธรรม กำหนดความรับผิดให้เข้มงวด พร้อมทั้งช่องทางต่างๆ เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ประชาชนเมื่อถูกเอารัดเอาเปรียบ
-
ผลักดันทะเบียนหลักประกันแห่งชาติ
ปัญหาสำคัญที่ทำให้ลูกหนี้ถูกปฏิเสธสินเชื่อจากธนาคารคือปัญหาด้านข้อมูลข่าวสาร เพราะธนาคารอาจไม่เคย ‘รู้จัก’ ว่าลูกหนี้เป็นคนอย่างไร ทำมาหากินที่ไหน สินทรัพย์มีเท่าไหร่ มีพฤติกรรมใช้จ่ายอย่างไร แล้วตั้งใจจะใช้เงินคืนหรือไม่ ฯลฯ สิ่งที่ใช้ปิดช่องว่างแห่งความไม่รู้ก็คือการใช้ ‘หลักประกัน’ นั่นเอง
หลักประกันที่ว่าถ้าใช้อสังหาริมทรัพย์ เช่น บ้าน และที่ดิน ค้ำประกันเราจะเรียกสินเชื่อนั้นว่าการจำนอง หรือถ้าเราเอาสังหาริมทรัพย์ เช่น โทรศัพท์มือถือ ทองคำ หรือคอมพิวเตอร์ ไปฝากไว้กับเจ้าหนี้ เราจะเรียกว่าการจำนำ แต่ยังมีอีกช่องทางหนึ่งซึ่งอาจยังไม่เป็นที่รู้จักมากนักคือการใช้หลักประกันตามพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. 2558 โดยลูกหนี้สามารถนำทรัพย์สินไปจดทะเบียนกับกรมพัฒนาธุรกิจการค้าโดยไม่จำเป็นต้องส่งมอบทรัพย์สินแต่อย่างใด
ปัจจุบันสิ่งที่นำมาจดทะเบียนเป็นหลักประกันได้ก็มีตั้งแต่ตัวธุรกิจ สิทธิเรียกร้อง เช่น ลูกหนี้การค้าทั้งหลาย เครื่องมือเครื่องจักร อาคาร ทรัพย์สินทางปัญญา ไปจนถึงไม้ยืนต้น นับตั้งแต่เดือนกรกฎาคมปี 2559 จนถึงเดือนมีนาคมปีนี้มีการจดทะเบียนหลักประกันไปแล้วทั้งสิ้นมูลค่ารวม 9.3 ล้านล้านบาทซึ่งนับว่าเป็นการเริ่มต้นที่ดี แต่ยังมีโอกาสในการขยายผลอีกมาก โดยเฉพาะในกลุ่มบุคคลธรรมดาซึ่งดูเหมือนว่ายังไม่มีการผลักดันมากนัก
ทั้ง 5 ข้อเสนอคือการวางรากฐานเพื่อแก้ปัญหาในระยะยาว ส่วนในระยะสั้นรัฐไม่ควรละเลยที่จะช่วยเหลือชดเชยแก่กลุ่มบุคคลที่ขาดรายได้ เพิ่มวงเงินกู้ฉุกเฉินโดยไม่ต้องการสินทรัพย์ค้ำประกันแก่ผู้มีรายได้น้อยเพื่อป้องกันไม่ให้คนเหล่านั้นหลุดเข้าไปในวงจรของหนี้นอกระบบ
ทุกอย่างคงไม่มีทางเดินหน้าได้หากภาครัฐยังขาด ‘ความเข้าอกเข้าใจ’ ความทุกข์ยากของประชาชน แต่จากท่าทีการให้สัมภาษณ์ในแต่ละครั้ง คำพูดที่หลุดปากออกมาในแต่ละคราว รวมทั้งการปราบปรามประชาชนที่พยายามส่งเสียงแสดงความคับข้องใจกับสถานการณ์ในปัจจุบัน ทำให้ผมเองก็ยังกังขาว่าผู้มีอำนาจในไทยสามารถ ‘เข้าอกเข้าใจ’ ประชาชนได้มากน้อยเพียงใด
เอกสารประกอบการเขียน
สถานการณ์และความต้องการของลูกหนี้รายย่อยที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19
บทบาทของหลักประกันในการขอสินเชื่อ ในภาคการธนาคารยุคใหม่
