เมื่อเข้าสู่ช่วงเลือกตั้ง แต่ละพรรคก็ชูนโยบายเพื่อใช้จูงใจคนส่วนใหญ่ หนึ่งในมุขเก่าคร่ำครึที่นักการเมืองไทยมักใช้ คือ นโยบายในการแก้ไขปัญหาความยากจน
เมื่อผมคุยกับเพื่อนที่เรียนปริญญาเอกด้านเศรษฐศาสตร์การพัฒนาด้วยกัน ต่างก็ทำหน้าฉงนกันไปตามๆ กัน ว่าทำไม ‘ความยากจน’ จึงยังคงเป็นประเด็นหลักที่นักการเมืองไทยเอามาใช้เพื่อดึงคะแนนเสียง ทั้งๆ ที่ประเทศไทยก็ไม่ได้ถือว่าเป็นประเทศยากจนหรือด้อยพัฒนา มิหนำซ้ำ ความสำเร็จในการลดความยากจนตลอดช่วง 50 ปีที่ผ่านมา ก็ถือเป็นกรณีตัวอย่างให้นักวิชาการต่างประเทศได้ศึกษา
มายาคติ ‘ประเทศไทยคือประเทศเกษตรกรรมที่เต็มไปด้วยเกษตรกรยากจน’ นำไปสู่การให้ความสำคัญที่มากเกินไป ทำให้ประเด็นอื่นๆ อย่างความเหลื่อมล้ำ เศรษฐกิจสีเขียว โลกร้อน สิทธิสตรี ฝุ่น pm 2.5 รวมไปถึงการแต่งงานของคนเพศเดียวกันถูกบดบัง นำไปสู่การออกนโยบายที่ไม่ตรงจุด ไม่ทันโลก
ขณะที่ประเทศเพื่อนบ้านเขาคุยเรื่องอื่นกันแล้ว
เรายังคลุกอยู่กับการแจกเงิน 500 บาท
ซึ่งนำไปสู่การใช้ทรัพยากรของประเทศที่ไม่คุ้มค่า
และทำให้ไม่มีใครอยากที่จะเสียภาษีมาให้รัฐบาล
ในเมื่อพรรคการเมืองเล่นประเด็น ‘ความยากจน’ ผมจึงอยากชวนคิดว่า นอกจาก ‘แจกเงินคนจน’ แล้ว มีวิธีไหนอีกบ้างที่มีผลในการลดความยากจน สำหรับผู้อ่านที่อยากรู้จัก ‘คนจน’ ให้มากขึ้น สามารถอ่านได้ที่ ‘ใช้ชีวิตแบบไหนถึงเรียกว่าจน? คำถามที่ควรตอบได้ก่อนสร้างนโยบายเพื่อคนจน’ (เงินในกระเป๋า ไม่ได้เป็นสิ่งที่ใช้วัดคุณภาพชีวิตเพียงอย่างเดียว ยังรวมถึง ความมั่นคงของสถานะทางการเงิน ความรู้สึกว่าเป็นส่วนหนึ่งของสังคม เสรีภาพทางความคิดและการแสดงออก โอกาสที่ลูกหลานของเราได้รับ รวมถึงคุณภาพอากาศที่เราหายใจ) ก่อนจะอ่านต่อ ลองประเมินคุณภาพชีวิตของตัวเองกันดู…
ในหนังสือชื่อ Poverty: A Very Short Introduction ศาสตราจารย์ Philip Jefferson แห่ง Swarthmore College และมหาวิทยาลัย Wisconsin-Madison ได้พูดถึงแนวทางในการลดความยากจนด้วย 7 กลไก
กลไกแรก คือ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและความเหลื่อมล้ำ ในหมู่นักเศรษฐศาสตร์ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (การเพิ่มขึ้นของ GDP) ถือว่าเป็นปัจจัยสำคัญในการลดความยากจน เมื่อเศรษฐกิจโตขึ้น มุมมองแบบโลกสวยก็คือ ทั้งคนรวยและคนจนก็น่าจะมีความกินดีอยู่ดีขึ้น ความยากจนก็น่าจะลดลงไปบ้างทั้งนี้ หากปราศจากการเติบโตทางเศรษฐกิจ การลดความยากจนจะเกิดขึ้นได้จากการโยกย้ายเงินจากคนรวยมาสู่คนจน ผ่านนโยบายต่างๆ เช่น การจัดเก็บภาษีแบบก้าวหน้า เป็นต้น
เมื่อพูดถึงประสบการณ์การลดความยากจน จีนถือเป็นชาติแรกที่นึกถึง ในปี ค.ศ. 1981 กว่า 88% ของคนจีนคือคนจน แต่ในอีก 30 ปีต่อมา อัตราความยากจนของจีนลดลงเหลือเพียงแค่ 10% คนจนหายไปกว่า 700 ล้านคน (ไม่ได้ถูกลักพาตัว แต่กลายเป็นคนชั้นกลางหรืออย่างน้อยก็ไม่ใช่คนจน) ปัจจัยสำคัญของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแบบก้าวกระโดดของจีนมาจากการปฏิรูปเศรษฐกิจนับตั้งแต่ช่วงปลาย ค.ศ. 1970
Martin Ravallion แห่งมหาวิทยาลัย Georgetown ระบุว่า นโยบายสำคัญ ประกอบด้วย การปฏิรูปที่ดิน (เพิ่มโอกาสในการทำกิน) การลดการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร และการโยกย้ายแรงงานมาใช้ในภาคอุตสาหกรรม อย่างไรก็ตาม หากสังคมมีความเหลื่อมล้ำสูง เมื่อเศรษฐกิจขยายตัว คนที่ยิ้มหวานที่สุดก็คือเจ้าสัว/นายทุนที่มือยาวสาวได้ไกลกว่าคนทั่วไป อาจติดอันดับร่ำรวยระดับโลก ทำให้ผลลัพธ์ในการลดความยากจนก็อาจไม่เป็นอย่างที่คิด ดังนั้น การเติบโตทางเศรษฐกิจจึงสำคัญ แต่ก็อาจจะยังไม่เพียงพอในการลดความยากจน
กลไกลที่สองคือ บทบาทของรัฐและสถาบัน ในระบอบประชาธิปไตย (แบบมีผู้แทน) ประชาชนมีโอกาสได้เลือกตัวแทนเข้าไปร่วมตัดสินใจทางการเมืองเพื่อสะท้อนความต้องการของประชาชน ในทางตรงกันข้าม ระบอบการปกครองแบบอัตตาธิปไตย อำนาจสูงสุดรวมศูนย์อยู่ในมือของบุคคลคนเดียว ผู้ปกครองประเทศจึงสามารถใช้ทรัพยากรของชาติเพื่อประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง จนไม่ส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแบบครอบคลุมและทั่วถึง ปัญหาที่ตามมาคือคอร์รัปชั่นและการติดสินบน ในเรื่องของสถาบัน ซึ่งสถาบันคือสิ่งที่คนในสังคมจัดตั้งขึ้นและยึดถือ สถาบันที่ดีสามารถช่วยแก้ไขปัญหาความยากจนได้
ในหนังสือ Why Nations Fail The Origins of Power, Prosperity, and Poverty ของ Daron Acemoglu จาก MIT และ James Robinson จากมหาวิทยาลัย Chicagoได้จำแนกสถาบันออกเป็น2 แบบ คือ สถาบันแบบมีส่วนร่วม (Inclusive institutions) และสถาบันแบบตักตวงผลประโยชน์ (Extractive institutions)สถาบันแบบแรกสนับสนุนการมีส่วนร่วมของสังคม สถาบันกลุ่มนี้จึงมอบแรงจูงใจในการทำงาน เก็บออม และลงทุน ให้แก่คนในสังคม ตัวอย่างคือ การปกป้องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินอย่างเท่าเทียม ขณะที่สถาบันแบบที่สอง เอื้อประโยชน์ให้แก่คนบางกลุ่ม มีการเอารัดเอาเปรียบคนส่วนใหญ่ของสังคม ตัวอย่างของสถาบันประเภทนี้เช่น กาจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของเอกชน และการบีบบังคับโดยรัฐ ซึ่ง ประเด็นสถาบันทางการเมืองและการพัฒนา สามารถอ่านเพิ่มเติมได้ที่บทความของสฤณี อาชวานันทกุล
สำหรับบทบาทของรัฐต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน Mariana Mazzucato จาก University College London ได้กล่าวในหนังสือ The Entrepreneurial State ว่า เบื้องหลังสำคัญของความสำเร็จในสินค้าอย่าง IPhone เกิดมาจากการลงทุนของรัฐเกี่ยวกับนวัตกรรม ทำให้ iPhone เป็นSmart Phone ไม่ใช่ Stupid Phone การค้นคว้าและวิจัยทางด้านวิทยาศาสตร์จนทำให้เกิด Internet, GPS, SIRI เป็นผลมาจากการลงทุน (และแบกรับความเสี่ยง) ของรัฐด้วยกันทั้งสิ้น
หน้าที่ของรัฐในอนาคตจึงไม่ควรเป็นแค่
ผู้กำกับดูแลและผู้บริหารจัดการ
แต่ควรเป็นผู้ร่วมลงทุนในนวัตกรรมใหม่ๆ
ที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อผู้บริโภคทั้งคนจนและคนรวย
กลไกที่สาม คือ เรื่องตลาดและการค้าระหว่างประเทศ Martin Ravallion อธิบายว่า ระบบเศรษฐกิจสามารถบริหารจัดการโดย 2 ทางใหญ่ๆ หนึ่งคือ ให้รัฐ (central planner) เป็นผู้กำหนดว่าจะผลิตอะไรและกระจายสินค้าอย่างไร สองคือ ให้พึ่งพิงกลไกตลาด (market mechanism) ซึ่งผู้ผลิตและผู้บริโภคสามารถเลือกผลิตและบริโภคได้อย่างเสรี ราคาเปรียบเสมือนเข็มทิศที่ช่วยกำหนดทิศทางและปริมาณสินค้าในตลาด
ตลาดแข่งขันสมบูรณ์ (perfect competitive market) ถือเป็นตลาดในอุดมคติที่ช่วยการันตีว่า กิจกรรมทางเศรษฐกิจจะดำเนินไปอย่างเป็นธรรม เกิดการจัดสรรอย่างมีประสิทธิภาพ ผู้ขายจะไม่มีอำนาจในผูกขาดราคาและปริมาณสินค้าซึ่งนำไปสู่การสร้างกำไรเกินกว่าที่ควรจะเป็น ปัญหาในระบบเศรษฐกิจแบบที่สองเกิดมาจากการที่คนจนมีอำนาจในการซื้อที่น้อยกว่า และตลาดแข่งขันอย่างไม่เป็นธรรม เอื้อประโยชน์ให้กลุ่มนายทุนและคนรวย ดังนั้น การทบทวนและแก้ไขกฎหมายการแข่งขันทางการค้าจึงมีส่วนช่วยในการลดความยากจน รวมไปถึงความเหลื่อมล้ำ
ในประเด็นการค้าระหว่างประเทศนั้นเกี่ยวข้องกับทั้งการส่งออกและนำเข้า มีทั้งคนได้ประโยชน์และเสียผลประโยชน์ เมื่อการค้าคือเส้นเลือดใหญ่หล่อเลี้ยงเศรษฐกิจไทย ส่วนสำคัญที่ควรคิดถึงคือ ทำอย่างไรให้ผู้เสียผลประโยชน์ได้รับการชดเชยและดูแล เพราะในบางครั้ง การเปิดเสรีการค้าอาจทำให้ความยากจนเพิ่มขึ้นเพราะอุตสาหกรรมภายในประเทศแข่งขันไม่ได้ ยกตัวอย่างเช่น งานวิจัยที่ตีพิมพ์ใน American Economic Journal: Applied Economicsของ Petia Topalova นักเศรษฐศาสตร์ของ IMF ที่พบว่า การเปิดเสรีการค้าของอินเดียใน ค.ศ. 1991 ชะลอกระบวนการลดความยากจนของอินเดีย
ในเรื่องของโลกาภิวัฒน์เองนั้น ด้วยความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีด้านการขนส่งและการติดต่อสื่อสาร ทำให้การผลิตสินค้าอุตสาหกรรมสามารถถูกส่งไปผลิตและประกอบในหลายประเทศ ขึ้นอยู่กับว่า ต้นทุนในการผลิตที่ใดถูกที่สุด (คิดถึงการประกอบเครื่องบิน Boeing ที่แต่ละชิ้นส่วน ถูกผลิตในหลายประเทศ รวมถึงประเทศไทย) วิธีการผลิตเช่นนี้เรียกว่า Global Production Sharing (หรือ Global Production Networks)
ประเด็นที่สำคัญก็คือ ประเทศกำลังพัฒนาที่มีแรงงานไร้ฝีมือจำนวนมาก สามารถเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายนี้ได้ ผ่านการรับผลิตสินค้าที่ใช้แรงงานเข้มข้น (Labour-intensive part)เมื่อแรงงานไร้ฝีมือมีงานทำ และค่าจ้างสูงขึ้นจากการส่งออก เราก็สามารถหวังผลในการลดความยากจนได้เช่นกัน น่าเสียดาย ที่ไม่มีพรรคการใดมองเห็นความสำคัญของรูปแบบการค้านี้ (อ่านเพิ่มเติมได้จากบทความของวีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร)
กลไกที่สี่คือ โครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม (Social safety net) ซึ่งนโยบายบัตรคนจนของรัฐบาลทหารถือว่าอยู่ในส่วนนี้ บางครั้ง ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมทำให้คนจนแข่งขันไม่ได้ การช่วยเหลือคนจนผ่านนโยบายต่างๆ ถือว่าเป็นอีกหนึ่งทางเลือกที่รัฐสามารถเข้ามาช่วยได้ ตัวอย่างของมาตรการช่วยเหลือ เช่น เงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไขและไม่มีเงื่อนไข (conditional/unconditional cash transfer) การให้สิ่งของบรรเทาความยากแค้น การจ้างงานในโครงการของรัฐ และคูปองอาหาร เป็นต้น
โครงการเหล่านี้สามารถช่วยให้คนจนสามารถรับมือกับความยากจนได้อย่างทันท่วงที เปรียบเสมือนว่า ชีวิตกำลังดำดิ่งสู่เหวแห่งความยากจน ก็มีตาข่ายมารองรับไว้ในยามฉุกเฉิน อย่างไรก็ตาม สิ่งที่สำคัญนอกเหนือจากการออกแบบโครงการให้ช่วยบรรเทาปัญหาความทุกข์ยากได้จริงแล้วนั้น คือ การคัดคนเข้าร่วมโครงการ
หากเราไม่สามารถคัดกรองผู้รับประโยชน์ได้อย่างเหมาะสมแล้ว
รัฐก็จะใช้งบประมาณไปมากเกินความจำเป็น
กลายเป็นว่าเอาเงินของคนชั้นกลางมาอุ้มคนชั้นกลางด้วยกัน
ส่วนกลไกอื่นๆ ประกอบด้วย การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (เช่น ประปา อินเทอร์เน็ต และไฟฟ้า) ที่จำเป็นต่อการใช้ชีวิตและการทำงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกล การช่วยเหลือจากต่างประเทศ (เช่น จากธนาคารพัฒนาเอเชีย และธนาคารโลก) ที่ในอนาคตควรจะปรับเปลี่ยนจากการช่วยเหลือทางด้านการเงิน เป็นการช่วยเหลือด้านความรู้และการอบรม ตามที่ Marcelo Guigale นักเศรษฐศาสตร์จากธนาคารโลกได้เคยแนะนำไว้ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้หญิงและเด็ก รวมไปถึงความรุนแรงในครอบครัวและการคุกคามทางเพศ ที่มักเกิดขึ้นกับครอบครัวยากจน
นักการเมืองรุ่นใหม่ที่ต้องการเข้ามาบริหารประเทศ ควรให้ความสำคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจในหลากหลายมิติ มอง ‘คนจน’ ให้ไกลกว่าคำว่า ‘ผู้มีรายได้น้อย’ นอกจากนั้น ควรจะมีทัศนคติที่กล้าหาญอย่าง “Make Poverty History” แทนที่จะเป็นนโยบายยุคหิน อย่าง “เราจะลดความยากจน”
