ปฏิเสธไม่ได้ว่าในตอนนี้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ถูกแปะป้ายเป็น ‘ผู้ร้ายทางเศรษฐกิจ’ ทั้งท่าทีของเศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ ผู้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยที่ไม่เห็นด้วยกับนโยบายเรือธงของพรรคเพื่อไทยอย่างการแจกเงิน 10,000 บาทมาตั้งแต่ไหนแต่ไร มาจนถึงคณะกรรมการนโยบายการเงินธนาคารแห่งประเทศไทย (กนง.) ที่ยังคงอัตราดอกเบี้ยไว้ในระดับ 2.50 เปอร์เซ็นต์ตั้งแต่เดือนกันยายนปีที่ผ่านมา ขณะที่สื่อไทยก็ตีข่าวว่าเหล่าธนาคารพาณิชย์ทำรายได้ทุบสถิติครั้งแล้วครั้งเล่า
เนื้อหาเหล่านี้ชวนให้เหล่านักทฤษฎีสมคบคิดสร้างเรื่องราวในหัวว่าธนาคารแห่งประเทศไทยมีท่าที ‘ไม่เป็นมิตร’ กับรัฐบาลเพื่อไทย ในขณะเดียวกันก็พยายามเอื้อประโยชน์ให้เหล่านายทุนธนาคารด้วยการไม่ยอมลดดอกเบี้ยนโยบาย
บทความนี้คงจะไม่ได้อธิบายเหตุผลของธนาคารแห่งประเทศไทย เพราะมีเนื้อหามากมายว่าด้วยเหตุผลและท่าทีของการตัดสินใจของธนาคารแห่งประเทศไทย ทั้งเรื่องการไม่ลดดอกเบี้ยนโยบาย หรือการไม่เห็นด้วยกับนโยบายแจกเงินหมื่น ส่วนผมเองก็เคยเขียนอธิบายเรื่องกำไรทุบสถิติของธนาคารพาณิชย์ไว้แล้ว อย่างไรก็ตาม กระแสความไม่พอใจธนาคารแห่งประเทศไทยดูจะมีทีท่ารุนแรงขึ้นหลังจากธนาคารกลางสหรัฐฯ ปรับลดอัตราดอกเบี้ย แต่ กนง. ของไทยยังคงอัตราดอกเบี้ยนโยบายไว้ดังเดิม
ประเด็นหนึ่งที่น่ากังวลคือคนจำนวนไม่น้อยเริ่มส่งสัญญาณให้รัฐบาล ‘แทรกแซง’ การตัดสินใจของธนาคารแห่งประเทศไทยพร้อมกับการเคลื่อนไหวครั้งใหญ่เมื่อกระทรวงการคลังเสนอชื่อ กิตติรัตน์ ณ ระนอง อดีตรองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ขุนพลคนสำคัญของพรรคเพื่อไทยเป็นผู้ท้าชิงตำแหน่ง ‘ประธานบอร์ดแบงก์ชาติ’ คนใหม่ที่คาดว่าจะได้รับเลือกแบบนอนมาและอาจสั่นคลอนความเป็นอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทยจากภาคการเมือง
ย้อนกลับไปเมื่อราวสามทศวรรษก่อน ทั่วโลกได้รับบทเรียนราคาแพงว่าด้วยสารพันปัญหาที่มาจากการใช้การเมืองนำนโยบายการเงิน กระทั่งความเป็นอิสระของธนาคารกลางได้รับการพิสูจน์แล้วว่าเป็นหลักการสำคัญซึ่งช่วยรักษาเสถียรทางราคาในระยะยาวได้
แน่นอนว่านี่ไม่ใช่ประเด็นที่ห้ามถกเถียง เปลี่ยนแปลง หรือตั้งคำถาม แต่จวบจนปัจจุบันเรายังไม่มีรูปแบบการจัดการนโยบายการเงินที่ดีกว่านี้ และเมื่อใดก็ตามที่การเมืองเข้าแทรกแซงธนาคารกลาง หายนะก็มักจะเกิดขึ้นตามมาเสมอ
จุดกำเนิด ‘ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง’
มิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) ปรมาจารย์นักเศรษฐศาสตร์ผู้ล่วงลับคือคนแรกที่เสนอแนวคิดเรื่อง ‘ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง (central bank independence)’ ในบทความเมื่อปี 1962 มิลตัน ฟรีดแมนมองว่าธนาคารกลางควรจะมี
“วัตถุประสงค์คือโครงสร้างทางการเงินที่ทั้งมั่นคง
และเป็นอิสระจากการแก้ไขโดยรัฐบาลที่ไร้ความรับผิดชอบ”
ในสมัยนั้นยังไม่มีธนาคารกลางที่เป็นอิสระอย่างแท้จริง ฟรีดแมนจึงเสนอว่าควรมีการจัดตั้งธนาคารกลางที่เป็นเหมือน ‘ธรรมนูญทางการเงินรูปแบบหนึ่ง (a kind of monetary constitution)’ ที่รับผิดชอบนโยบายทางการเงินโดยไม่ได้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของทั้งรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี
ข้อเสนอของฟรีดแมนนำไปสู่ข้อถกเถียงอย่างกว้างขวาง เพราะการจัดตั้งหน่วยงานอิสระที่มีอำนาจมหาศาลภายใต้ระบอบประชาธิปไตยโดยที่ผู้บริหารไม่ได้เชื่อมโยงกับประชาชนอย่างธนาคารกลางย่อมสร้างข้อกังขาไม่น้อย จนกระทั่งเกิดปัญหาเงินเฟ้อในประเทศพัฒนาแล้วช่วงทศวรรษ 1970 บทบาทของธนาคารกลางจึงถูกหยิบมาทบทวนอีกครั้ง
ย้อนกลับไปในปีนั้น ธนาคารกลางสหรัฐฯ สูญเสียความเป็นอิสระเนื่องจากถูกกดดันโดยประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสัน (Richard Nixon) ที่ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจ อาเธอร์ เบิร์นส์ (Arthur Burns) ประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ ในสมัยนั้นจึงพุ่งเป้าลดอัตราการว่างงานโดยมองข้ามอัตราเงินเฟ้อจนเศรษฐกิจอเมริกาเผชิญภาวะชะงักงัน (Stagflation) ที่ทั้งเงินเฟ้อสูง อัตราการว่างงานสูง และเศรษฐกิจเติบโตต่ำ
ทุกฝ่ายต่างชี้นิ้วมาว่าปัญหาเกิดจากธนาคารกลาง นำไปสู่การรื้อโครงสร้างการกำกับดูแลครั้งใหญ่ พอล โวลเกอร์ (Paul Volcker) ประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ ที่มารับช่วงต่อจึงเดินหน้าแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อเรื้อรังด้วยการเพิ่มอัตราดอกเบี้ยนโยบายโดยสูงสุดถึง 20 เปอร์เซ็นต์ แม้ว่านโยบายดังกล่าวจะสร้างความไม่พอใจในหมู่ประชาชนจนธนาคารกลางเผชิญการประท้วงทุกหย่อมหญ้า ถึงขนาดนายหน้าค้ารถยนต์ส่งโลงศพที่ภายในเต็มไปด้วยกุญแจรถยนต์ที่ขายไม่ออกมาที่ธนาคารกลางสหรัฐฯ แต่โวลเกอร์ก็ยังคงอัตราดอกเบี้ยไว้สูงลิ่วจนกระทั่งปราบเงินเฟ้อได้ในที่สุด
ในช่วงเวลาเดียวกันนั้นเองที่เกิดศาสตร์แขนงใหม่ในแวดวงเศรษฐศาสตร์นั่นคือการพัฒนาแบบจำลองเศรษฐศาสตร์มหภาค และทฤษฎีการคาดการณ์อย่างมีเหตุมีผล (rational expectations) ซึ่งการวิเคราะห์ในแบบจำลองสนับสนุนแนวคิดความเป็นอิสระของธนาคารกลางแบบเต็มตัว เนื่องจากวัฏจักรทางการเมืองที่ต้องเลือกตั้งใหม่ทุกๆ สี่ถึงห้าปีอาจเปิดช่องให้เหล่านักการเมืองฉวยโอกาสใช้นโยบายทางการเงินแบบผ่อนคลายเพื่อสร้างความนิยมในระยะสั้นที่อาจลุกลามกลายเป็นหายนะในระยะยาว การคุ้มครองธนาคารกลางไม่เผชิญอิทธิพลทางการเมืองที่หมุนเวียนเปลี่ยนไปตามวัฏจักรจึงเป็นเรื่องจำเป็น
นับตั้งแต่วันนั้น ‘ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง’ ก็กลายเป็นมาตรฐานทองคำ สนับสนุนด้วยหลักฐานเชิงประจักษ์ว่า ธนาคารกลางที่เป็นอิสระจะช่วยรักษาเสถียรภาพทางราคาได้เป็นอย่างดี หลายประเทศทั่วโลกจึงเลือกดำเนินรอยตามแนวคิดนี้เพราะหวาดกลัวว่าตัวเองจะเผชิญปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงเรื้อรัง
จะเกิดอะไรถ้าธนาคารกลางขาดความเป็นอิสระ
วิกฤตเงินเฟ้อรุนแรงหลายต่อหลายครั้งมักมีสาเหตุจากการเมืองที่เข้าแทรกแซงธนาคารกลางและนำไปสู่การดำเนินนโยบายทางการเงินที่ผิดพลาดจนยากจะแก้ไข เช่น วิกฤตเศรษฐกิจอาร์เจนตินาเมื่อปี 2001 หรือวิกฤตเศรษฐกิจเวเนซูเอลาที่ยืดเยื้อยาวนานตั้งแต่ช่วงต้นศตวรรษที่ 21 และยังแก้ไขไม่ได้จวบจนปัจจุบัน แต่ในบทความนี้ผมขอยกตัวอย่างเหตุการณ์สดๆ ร้อนๆ ที่เกิดขึ้นในตุรกี เมื่อประธานาธิบดีเรเจป ไตยิป แอร์โดอัน (Recep Tayyip Erdogan) แทรกแซงนโยบายการเงิน
ย้อนกลับไปเมื่อปี 2018 ตุรกีเผชิญปัญหาเรื่องค่าเงินลีราอ่อนแอและเงินเฟ้อสูง เมื่อผนวกกับการใช้จ่ายรัฐบาลแบบขาดดุลและการที่เงินกู้ส่วนใหญ่เป็นสกุลเงินต่างประเทศจึงเป็นสูตรสำเร็จของหายนะทางเศรษฐกิจ รัฐบาลในสมัยนั้นจึงตั้งหลักใหม่โดยการประกาศใช้นโยบายปรับสมดุลเศรษฐกิจ (rebalancing of the economy) ที่เพิ่มอัตราดอกเบี้ยนโยบาย และแก้ไขสารพัดปัญหาเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่เรื้อรังในตุรกี
อย่างไรก็ตาม การปรับสมดุลที่ว่านั้นเร็วไม่ทันใจประธานาธิบดีเรเจป เขาจึงตัดสินใจปลดผู้ว่าธนาคารกลางตุรกีคนแล้วคนเล่าจนกระทั่งได้คนที่มีความเชื่อต้องตรงกับเขาว่า ปัญหาเงินเฟ้อเกิดจากอัตราดอกเบี้ยสูง ดังนั้นทางแก้ไขปัญหาคือการปรับลดดอกเบี้ยซึ่งเป็นความเชื่อที่ตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิงกับทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มหภาค ซึ่งเขาก็ทำแบบนั้นจริงๆ โดยออกคำสั่งให้ธนาคารกลางตุรกีหั่นอัตราดอกเบี้ยนโยบายในปี 2021 ขณะที่ทั่วโลกรวมถึงไทยต่างขยับอัตราดอกเบี้ยขึ้นเนื่องจากความกังวลเรื่องเงินเฟ้อ
ผลลัพธ์ที่ได้ก็ไม่เกินคาด อัตราเงินเฟ้อในตุรกีทะยานไปแตะที่ 80 เปอร์เซ็นต์ แต่ตัวเลขเศรษฐกิจที่เติบโตดีท่ามกลางเงินเฟ้อรุนแรงก็ทำให้ประธานาธิบดีแอร์โดอันกำชัยในการเลือกตั้งอีกสมัยเมื่อปี 2023 ก่อนที่เขาจะเปลี่ยนความเชื่อทางเศรษฐศาสตร์แบบกลับลำ แล้วอนุญาตให้ธนาคารกลางตุรกีปรับอัตราดอกเบี้ยนโยบายเป็น 41.5 เปอร์เซ็นต์เพื่อแก้ปัญหาเงินเฟ้อที่ทวีความรุนแรงมากขึ้นจนเริ่มแตะเลขสามหลัก
ผ่านมาร่วมหนึ่งปี ปัญหาเงินเฟ้อของตุรกีมีแนวโน้มดีขึ้นโดยลดเหลือเพียง 49 เปอร์เซ็นต์เมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา นับเป็นครั้งแรกในรอบสามปีที่อัตราเงินเฟ้อต่ำกว่าอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่ 50 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งอาจต้องใช้เวลาอีกสักระยะก่อนที่เสถียรภาพทางราคาจะคืนกลับมาสู่ตุรกี
นับตั้งแต่เกิดวิกฤตอุปทานในสหรัฐอเมริกา ธนาคารกลางหลายประเทศเริ่มขยายฐานอำนาจด้านนโยบายทางการเงิน ตั้งแต่การผ่อนคลายเชิงปริมาณ (Quantitative Easing: QE) ที่ถูกคำครหาว่าเป็นเครื่องมืออุ้มคนรวย รวมถึงบทบาทของธนาคารกลางที่เริ่มเข้ามาแตะประเด็นที่อาจไม่ได้เกี่ยวข้องกับการเงินโดยตรง เช่น ความเหลื่อมล้ำ การเติบโตของผลิตภาพ และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ นำไปสู่คำถามว่าธนาคารกลางที่ไม่ได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชนนั้น ‘มีอำนาจ’ กระทำการเหล่านี้หรือไม่ เพราะนโยบายเหล่านี้ต่างมีนัยยะทางการเมืองทั้งสิ้น
แน่นอนครับว่าเราสามารถถกเถียงเรื่องบทบาท อำนาจ หน้าที่ และความรับผิดชอบของธนาคารกลางได้ แต่เส้นที่ไม่ควรข้ามคือการปล่อยให้การเมืองเข้ามาแทรกแซงแล้วเปลี่ยนนโยบายการเงินเป็นเครื่องมือสร้างความนิยมให้กับรัฐบาลมากกว่าสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจซึ่งสร้างความหายนะมานักต่อนัก
การคัดสรรตำแหน่ง ‘ประธานบอร์ดแบงก์ชาติ’ ซึ่งนับเป็นคนคุมหางเสือธนาคารแห่งประเทศไทยจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากตำแหน่งดังกล่าวขาดความเป็นอิสระและเอนเอียงไปทางสนับสนุนการทำงานของรัฐบาล ความน่าเชื่อถือที่สั่งสมมาหลายปีของแบงก์ชาติก็อาจถูกตั้งคำถาม รวมถึงการดำเนินนโยบายที่เหมาะควรในทางทฤษฎีแต่ไม่เป็นที่นิยมในหมู่ประชาชนก็อาจถูกสกัดกั้นซึ่งอาจกลายเป็นปัญหาในระยะยาว
อ้างอิงจาก
A Fresh Look at Central Bank Independence
Why Central Bank Independence Matters
Lessons from Turkey on the evils of high inflation
